Dobrowolność czy obligatoryjność stosowania PN (w sprawie dwugłosu)

W numerze 1/2013 „IB” ukazał się tekst pt. „Dobrowolność czy obligatoryjność stosowania PN –  dwugłos w sprawie”, który zawiera wypowiedzi panów Wojciecha Podlaskiego i Andrzeja Gumuły. Są to dwie odmienne opinie odnoszące się do statusu Polskich Norm: dobrowolnego i obligatoryjnego stosowania. Ten dwugłos dowodzi, ile zamieszania wprowadzają niejednoznaczne powołania Polskich Norm w przepisach prawnych. Do tych dwóch prac chciałbym dodać jeszcze artykuł Jerzego Kowalewskiego „O stosowaniu PN własnych w projektowaniu według eurokodów”, opublikowany w „IB” 10/2012. Wszystkie trzy publikacje nawiązują w różny sposób do moich wcześniejszych artykułów, w których broniłem poglądu o dobrowolnym stosowaniu PN. Chciałbym teraz dodać kilka uwag do poruszonych kwestii. 

I. Ad artykułu p. Wojciecha Podlaskiego

1. Słusznie Pan zauważa, że stanowisko PKN w kwestii dobrowolności stosowania norm z 24 listopada 2010 r. jest słabo znane w środowisku inżynierów.Nie należy się temu dziwić, skoro istnieje dopiero dwa lata. Nie jest to dokument odkrywczy. Został wydany przez prezesa PKN na podstawie ustawy o normalizacji, która obowiązuje od 10 lat i której zapisy stanowią o dobrowolnym statusie PN. Dodam, że znam pogląd zwolenników norm obowiązujących, iż prezes PKN nie jest uprawniony do interpretacji ustawy, której podlega – od wykładni prawa są inne instancje. Prezes PKN, nie będąc organem władzy, nie ma uprawnienia ani do wprowadzania norm do obiegu prawnego, ani do ich wycofywania z tego obiegu. Należy to do prerogatyw administracji rządowej.

Powszechny tok rozumowania i postępowania jest następujący: PN powołane w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są jego integralną częścią, więc obowiązują tak jak całe rozporządzenie, którego stosowania wymaga ustawa – Prawo budowlane. Po co miałyby być powołane, jeśli nie muszą być stosowane? Pomija się fakt, że ustawa – Prawo budowlane nie wprowadza norm do obowiązkowego stosowania. Jak w tej sytuacji ma postąpić projektant, skoro działa w otoczeniu podmiotów i urzędów (władz różnych szczebli, jednostek kontrolnych lub certyfikujących), które traktują powołane normy jako obowiązujące? Jestem zdania, że odpowiedzialność za niejasne przepisy prawne spada na organy władzy.

2. Stosowanie norm wycofanych jest możliwe i w wielu sytuacjach nieuniknione.Normy są wycofywane najczęściej w następstwie przeprowadzanych aktualizacji i zastępowane przez nowe wersje, bo wiedza techniczna w normach – jak Pan stwierdza – się przedawnia. Norm wycofanych nikt w PKN nie aktualizuje, niezależnie od przyczyny wycofania. Można zrozumieć racje, gdy niektóre normy są stosowane akcydentalnie, jednak większe zastrzeżenia trzeba mieć w stosunku do nagminnego ich stosowania,nawet zalecanego (a może nakazanego) przez organy władzy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku 39 Polskich Norm własnych dotyczących projektowania budynków i budowli, wycofanych z dniem 31 marca 2010 r. i zastąpionych Eurokodami. Ministerstwo Infrastruktury dopuściło oba rodzaje norm (w tym Eurokody) do stosowania. Zgadnij, dobrowolnego czy obowiązującego? Ile jeszcze lat będą stosowane PN wycofane, od lat nieaktualizowane? Zgadnij, projektancie, kto odpowie w razie szkody?

3. Istotnie, ustawa o normalizacji nie odnosi się do norm własnych innych państw. Wyrażam wszak pogląd, że skoro stanowi, iż PN są do dobrowolnego stosowania, i nie zabrania stosowania w Polsce norm innych państw, to w myśl zasady, że jest dozwolone, co nie jest zabronione, je także można stosować.Jednak normy własne innych państw, nawet tych o najwyższym stopniu zaawansowania technologicznego, mogą się okazać wadliwe. Wszystkie trzeba traktować z ograniczonym zaufaniem – brać pod uwagę ewentualne błędy. Pouczający pod tym względem może być wykaz poprawek wprowadzanych do Eurokodów, tworzonych w UE, zgódźmy się, przez kraje rozwinięte technologicznie. Ile błędów jeszcze w nich tkwi? Ale odczytuję w wypowiedzi pewną ukrytą kwestię: czy prawo krajowe upoważnia do stosowania takich norm i czy w razie negatywnych skutków ich zastosowania weźmie stosującego w obronę? Wydaje mi się, że nie, analogicznie jak w przypadku PN powołanych w rozporządzeniu MI. O tym mówią inne przepisy. Projektant decyduje sam, na własną odpowiedzialność. Z własnej woli i na własne ryzyko kupuje produkty krajowe i zagraniczne. „IB” regularnie zamieszcza artykuły na temat odpowiedzialności cywilnej inżynierów za błędy i wyrządzone szkody.

4. Polskie Normy w języku oryginału mają taki sam status jak PN w języku polskim(vide ust. 2 art. 5 ustawy o normalizacji). Wszystkie Normy Europejskie są najpierw wprowadzane do zbioru PN w języku oryginału, a następnie niektóre z nich są tłumaczone i publikowane w wersji polskiej. Po opublikowaniu PN w wersji polskiej wersja obcojęzyczna zostaje wycofana, ale trzeba wiedzieć, że są to dwie aktualne wersje językowe PN i użytkownik może wybrać np. wersję w języku oryginału, jeśli nie ma zaufania do jakości tłumaczenia

na język polski. Jak mi wiadomo, polskie wersje norm są ankietowane i zainteresowani mogą na tym etapie zgłaszać zastrzeżenia, aby później nie narzekać na nieprecyzyjne tłumaczenia. 

Artykuł 5 ust. 4 jest adresowany do organów władzy różnych szczebli, aby w razie potrzeby powoływały się w przepisach tylko na Polskie Normy w języku polskim. Niezrozumiałe jest, dlaczego niektórzy uczestnicy procesu budowlanego traktują ten zapis ustawy jako zakaz korzystania z PN w języku obcym i czekają na implementację wersji polskich w rozporządzeniach. Stosowanie PN jest dobrowolne. Może przyczyną jest bariera językowa? A może mylnie uważają, że PN powołana w rozporządzeniu jest prawem i stosując ją, mniej ryzykują?

© FunkyKoval – Fotolia.com

II. Ad artykułu p. Andrzeja Gumuły

1. Pan Andrzej Gumuła rozpoczął swoją wypowiedź pytaniem o intencje, którymi się kierowałem, pisząc artykuł „Dylematy z interpretacją powołania Eurokodów w przepisach prawnych” opublikowany w numerze 2/2012 „IB”. Twierdzę, że klarowną odpowiedź można znaleźć na początku artykułu. Dlatego zachęcam do ponownej lektury tekstu sprzed ponad roku. Dla porządku przypomnę w skrócie, że wypowiedziałem sięw nim przeciw rozpowszechnionemu w branży budowlanej (i nie tylko) traktowaniu wszystkich Polskich Norm powoływanych w rozporządzeniach jako norm do obowiązkowego stosowania i dążeniu do ich powoływania w przepisach.Od razu pragnę też dodać, że nie zamierzałem rozstrzygać spornych kwestii, bo ich po prostu nie ma. I na to właśnie zwracałem uwagę. Od dziesięciu lat, tj. od 1 stycznia 2003 r., stosowanie PN jest dobrowolne z mocy ustawy o normalizacji, ale wskutek niejasnych i wadliwych powołań w rozporządzeniach wielu użytkowników (w tym projektantów) boryka się z interpretacją tego powołania i tworzy naginane uzasadnienia, jakoby PN miały być obligatoryjne. Bierze się to stąd, że przez 55 lat (od 3 lipca 1947 r. do 31 grudnia 2002 r.) Polskie Normy były dokumentami do obowiązkowego stosowania z mocy prawa i teraz trudno przyjąć do wiadomości, że jest inaczej. Kto dziś chciałby podjąć ryzyko pominięcia PN wymienionej w rozporządzeniu, gdy istnieje powszechne przekonanie, że jest obligatoryjna? Jak widać, dziesięć lat nie wystarczyło na zerwanie z przyzwyczajeniem do obowiązujących PN. Przeciwnie, nawet nasila się dążenie do przywrócenia obligatoryjności.Nie warto wywoływać wilka z lasu, bo może to nastąpić na szczeblu europejskim, gdzie regulacje są szeroko stosowane, więc może i Normy Europejskie EN staną się obowiązujące. Ale na razie cieszmy się, że są dobrowolne.

2. Dobrze Pan odczytał, że adresatem tego artykułu jest środowisko projektowe w szerokim sensie. Postąpiłem tak celowo, bo jest to grupa inżynierów budownictwa, która najdotkliwiej (może nawet jako jedyna) odczuwa niejasności prawne. Już w fazie projektowania autorzy projektów muszą rozstrzygnąć, jaki status mają PN powołane w rozporządzeniach i czy je stosować. Ponieważ wiele zawodowego czasu spędziłem w tym środowisku, a  projektantów traktuję z rewerencją, więc im sugeruję podjęcie starań w celu usunięcia niekonsekwencji prawnych.To można naprawić. Przecież czynni projektanci najlepiej wiedzą, co im doskwiera i co trzeba zmienić. Mają swoje organizacje zawodowe, np. PIIB, PZITB, SEP, które mogą być partnerem w rozmowach z ustawodawcą. Bezcelowe byłoby pisanie o tym do fryzjerów lub murarzy. Ani inwestorzy, ani organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zajmą się usunięciem niejasności uciążliwych dla projektantów. Nadal twierdzę, że projektanci mają nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek korygowania prawa,nawet jeśli Prawo budowlane im tego nie nakazuje. Ich uprawnienia i obowiązki są szerokie, np. projektujący drogi mogą zapobiegać wypadkom drogowym.

3. Znaczną część swojej wypowiedzi poświęcił Pan sprawie zastrzeżeń co do przepisów ustawowych. Ja się tą kwestią nie zajmowałem, a pisząc: „Polska jest członkiem UE i prawo krajowe jest zharmonizowane z prawem unijnym”, brałem pod uwagę tylko ten fragment przepisów, który dotyczy stosowania norm. Zharmonizowanie nie oznacza identyczności.A ponieważ w prawie unijnym i krajowym obowiązuje zasada dobrowolnego stosowania norm, niepotrzebne jest dążenie do naruszenia tego porządku przez nieuprawnione wprowadzanie w Polsce norm do obowiązkowego stosowania. Niestety, jest inaczej. Pouczająca pod tym względem byłaby pełna inwentaryzacja przepisów, w których powołano w sposób nieprecyzyjny Polskie Normy. Można je znaleźć co najmniej w 15 rozporządzeniach resortowych dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać różne obiekty i ich usytuowanie. A podane przykłady braku dostosowania przepisów krajowych do unijnych świadczą na pewno o niewystarczającym zaangażowaniu organów krajowych w harmonizowanie prawa. I nie wiem, czy to dobrze, że organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą ratować sytuację, stosując zdrowy rozsądek zamiast przepisów.

4. W rozdziale „O dobrowolnym lub obligatoryjnym stosowaniu Polskich Norm” zamieścił Pan fragment tekstu o krajowym dokumencie aplikacyjnym do europejskiej normy zharmonizowanej. Twierdzę, że unijne przepisy dotychczas nie wymagały takich dokumentów uzupełniających europejskie normy zharmonizowane (hEN). Przypuszczam raczej, że miał Pan na myśli załączniki krajowe NA do Norm Europejskich projektowania konstrukcji, tzw. Eurokodów. Ale to inna sprawa.

5. W odniesieniu do kwestii statusu PN względem przepisów należy powołać się na  ustawę z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, która w art. 5 ust. 2, 3 i 4 stanowi:

ust. 2. Polska Norma może być wprowadzeniem normy europejskiej lub międzynarodowej. Wprowadzenie to może nastąpić w języku oryginału.

ust. 3. Stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne.

ust. 4. Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim.

Cztery zwarte zdania oznajmujące bezwarunkowe. Przepis ust. 3 jest jednoznaczny, ale zastanawia się Pan, podobnie jak wiele innych osób, czemu w takim razie ma służyć ów „nieszczęsny” ust. 4. Naprawdę nie wiem, trzeba o to zapytać ustawodawcę.  W moim przeświadczeniu zezwala on władzy (co naturalne) na powoływanie w przepisach prawnych tylko PN w języku polskim i jednocześnie zapobiega powoływaniu PN w języku oryginału(angielskim, francuskim lub niemieckim), o czym jest w ust. 2. To właśnie dzięki temu powołana PN w języku polskim staje się od razu zrozumiała i jednoznaczna dla wszystkich, według słusznych Pana słów. Nie zapominajmy, że obowiązuje reguła: dla prawodawcy (organu władzy) –  może być stosowane, co jest dozwolone (o tym w ust. 4), dla obywatela – jest dozwolone, co nie jest zabronione. Dla mnie to jest jasne i nie wymaga interpretacji. To jest też odpowiedź na końcowe Pana pytanie. Nie ma powodów doszukiwania się woli ustawodawcy do zawoalowanego w ust. 4 zapisu o obowiązku stosowania norm powołanych i tworzenia różnych interpretacji.

6. Zgadzam się z Panem, że ogólny termin „przepis prawny” z ust. 4 obejmuje ustawy i rozporządzenia, ale nieprawdą jest, iż błędnie przekonywałem. Przepisy prawne, o czym wtedy napisałem, mają różną rangę. Najwyższym aktem prawnym w RP jest Konstytucja (ustawa zasadnicza), na zgodność z którą bada się wszystkie ustawy. A rozporządzenia to akty niższej rangi, wydawane na podstawie delegacji ustawowych. Muszą być zgodne z ustawami. Zapis o dobrowolnym stosowaniu PN w ustawie o normalizacji można zmienić tylko w innej ustawie jako lex specialis do ustawy o normalizacji(ustawa szczegółowa uchyla ustawę ogólną). Ponieważ nie ma takich ustaw, więc i rozporządzenia wydane na podstawie tych ustaw nie mogą nakładać obowiązku stosowania PN, ale mogą powoływać normy. Normy techniczne są potężnym wsparciem dla legislacji i mogą się przyczynić do uszczegółowienia i poprawnego wyrażenia wymagań technicznych, a tym samym do uzyskania większej technicznej klarowności w przepisach. Trzeba jednak powoływać je w taki sposób, aby nie naruszać ich dobrowolności. A temu służą m.in. powołania wyłączne i wskazujące.

III. Ad artykułu p. Jerzego Kowalewskiego

1. Ten krótki artykuł to kolejny dowód niejasności w odczytywaniu statusu Polskich Norm. Powstał – według autora – w następstwie różnicy poglądów dotyczących zastosowania Eurokodów w projektowaniu konkretnej konstrukcji. Autor zderzył się z poglądem osób rygorystycznie trzymających się Eurokodów, choć i sam uważa je raczej za obowiązujące. Twierdzi zatem, że nie można „mieszać” Eurokodów (PN-EN) z normami własnymi (PN-B), jeśli Eurokody stanowią kompletny zestaw norm umożliwiający projektowanie. Inaczej widzi rzecz, jeśli zestaw Eurokodów jest niekompletny. Wtedy mieszanie i łączenie norm uważa za niezbędne (vide artykuł). Tym samym podważa ich obligatoryjność.

Istotnie, jeśli PN-EN wystarczają (są autonomiczne) do projektowania, to nieracjonalne byłoby wprowadzanie wybranych postanowień z PN-B i zaciemnianie spełnienia normowych warunków stanów granicznych wg Eurokodów. I vice versa. Na projektancie spoczywa jednak odpowiedzialność znacznie szersza niż tylko za spełnianie postanowień norm.Jeśli Eurokody (i ogólnie inne pakiety PN) nie są kompletne, a tak jest najczęściej (vide normy powołane w normach), to projektant może się oprzeć na innych źródłach danych, w tym także na normach PN-B. Normy nie są obligatoryjne, ich postanowienia nie są nienaruszalne, nie są też bezbłędne. Jeśli projektant uważa, że podane w Eurokodach współczynniki są nieodpowiednie i nie zapewniają konstrukcji wymaganego bezpieczeństwa i trwałości, zawsze powinien dobrać właściwe, nie wyłączając BN-B. Bo po co projektuje?

Załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury powołujący Eurokody (nawet w wersji obcojęzycznej) zawiera pustą klauzulę: mogą być stosowane…, jeżeli obejmują wszystkie niezbędne aspekty związane z projektowaniem….  Wiadomo, że „mogą być”, bo są dobrowolne i rozporządzenie nic w tej kwestii nie zmienia. A kto i na podstawie czego ma rozstrzygnąć, czy powołane Eurokody są kompletne, i jak ma postąpić projektant, jeśli w jego ocenie zestaw norm jest niekompletny? W takim razie nie powinien ich stosować. Wątpliwe normy nie powinny być wprowadzane do obiegu prawnego. Po co sugerować projektantom, że powinni stosować tylko powołane normy, skoro wiemy, że mogą być zagrożenia nieujęte w tych normach? Po co gmatwać? Projektant może dobrowolnie wybrać i z własnej woli zastosować normy, które uważa za niezbędne dla zapewnienia np. bezpieczeństwa, a w razie projektowania bardziej skomplikowanych konstrukcji może odwołać się nawet do badań eksperymentalnych. Bo normy to cenna pomoc w typowych sytuacjach.

2. Pewne uwagi należy sformułować w odniesieniu do tekstu dotyczącego załączników krajowych NA (s. 24, szp. 2. i 3.). Załączniki te mogą zawierać tylko informacje przewidziane w Eurokodach, w ściśle określonych miejscach, do ustalenia krajowego (vide przedmowy do Eurokodów). Odnoszą się one do bezpieczeństwa konstrukcji, które pozostaje w gestii władz krajowych. Z tego względu na treść załączników krajowych decydujący wpływ mają organy władzy. Dlaczego więc autor przywołuje opinię  A. Biegusa, który twierdzi, że za bezpieczeństwo odpowiedzialne są krajowe władze normalizacyjne? To znaczy kto konkretnie?

mgr inż. Witold Ciołek