Urzędowy dziennik budowy

STRESZCZENIE

Artykuł przedstawia istotę dziennika budowy jako jednego z najważniejszych dokumentów inwestycji budowlanej. Wskazane zostały podstawy prawne obowiązku jego założenia oraz omówiono wymogi dotyczące dziennika budowy. Przedstawiono także rolę, jaką przypisuje się dziennikowi budowy w procesie cywilnym w związku z ustawowym wymogiem traktowania dziennika budowy jako dokumentu urzędowego. Porównano moc dowodową dokumentu urzędowego z dokumentem prywatnym, wskazując na różnice i podobieństwa w domniemaniu autentyczności i zgodności treści dokumentu z prawdą.

ABSTRACT

The article presents the concept of the construction log as one of the most im- portant documents used in construction projects. The legal basis for one’s duty to create it has been indicated, as well as the requirements regarding the con- struction log have been discussed. The article also determines the role of the site log in civil proceedings in connection with statutory requirements according to which it should be treated as an official document. The probative value of an official document has been compared with a private document, indicating the diffe- rences and similarities regarding the presumption of authenticity and compliance of the content with the truth.

© taa22 – Fotolia.com

Dziennik budowy jest jednym z najistotniejszych dokumentów każdej realizowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego stanowi on część dokumentacji budowlanej, wśród której ustawodawca wymienił także pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym oraz protokoły odbiorów i inne. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego (Pb) dziennik budowy jest uważany za urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Uznanie zaś dziennika budowy za dokument urzędowy oznacza, że stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone¹. W literaturze prawniczej znane są też odmienne zapatrywania co do urzędowego charakteru dziennika budowy². Wykładnia literalna art. 45 ust. 1 Pb wydaje się jednak nie pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych. Przedtem warto jednak zwrócić uwagę na wymogi poprawnego prowadzenia tego bardzo istotnego dokumentu budowy.

Dziennik budowy wydawany jest odpłatnie przez właściwego względem miejsca budowy starostę albo wojewodę. Dzieje się to na wniosek inwestora, w terminie trzech dni po upływie okresu do wniesienia odwołania od decyzji pozwolenia na budowę. Roboty budowlane wykonywane na zgłoszenie, wg nowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1775), także wymagają założenia dziennika budowy. W tym drugim przypadku organ wydaje dziennik budowy inwestorowi w terminie trzech dni od dnia, w którym inwestor nabył prawo do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia.

Zanim jednak organ wydający dziennik tego dokona, nanosi na poszczególne strony pieczęcie. Ponadto w pierwszym tomie dziennika budowy na stronie tytułowej właściwy organ zamieszcza numer, datę wydania oraz liczbę stron dziennika, imię i nazwisko lub nazwę inwestora, rodzaj i adres budowy, rozbiórki lub montażu, numer i datę wydania pozwolenia na budowę albo numer i datę zgłoszenia oraz pouczenie o sposobie prowadzenia dziennika.

Z formalnego punktu widzenia dokonanie ww. wpisów i pieczęci ma znaczenie decydujące o tym, czy otrzymany dokument ma status urzędowy. W przypadku przystąpienia do budowy lub prowadzenia budowy bez dopełnienia obowiązku posiadania dziennika inwestorowi grozi kara grzywny, o czym organ także informuje na pierwszej stronie dziennika. Posiadanie druku dziennika budowy, nawet jeżeli jest on prawidłowo wypełniany przez uczestników procesu budowlanego, który pozbawiony jest informacji i pieczęci właściwego organu, jest równoznaczne z brakiem dziennika budowy w ogóle.

Jak poprawnie należy prowadzić dziennik budowy, a także kto jest upoważniony do jego wypełniania, stanowią przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2002 r. Nr 108, poz. 953), z późniejszymi zmianami (dalej: rozporządzenie). Od daty jego publikacji w 2002 r. weszły w życie dwie nowelizacje. Jedna w roku 2004 (Dz.U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2042), a kolejna w roku 2015 (Dz.U. z 2015 r. poz. 1775). Dla tych, którzy korzystają z Internetowego Systemu Aktów Prawnych prowadzonego przez Kancelarię Sejmu, ważna jest informacja, że wszystkie trzy wymienione rozporządzenia należy czytać łącznie. Brak jest bowiem przygotowanego przez Kancelarię Sejmu tekstu jednolitego, a więc prezentowany na stronie tekst rozporządzenia nie jest dostosowywany do aktualnego brzmienia omawianego aktu prawnego.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 2002 r. dziennik budowy jest przeznaczony do rejestrowania przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Dodatkowo przepis precyzuje, że dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności. Każdy wpis oznacza się aktualną na dzień wpisu datą i podpisem.

Osoba musi być oznaczona imieniem, nazwiskiem, wykonywaną funkcją ze wskazaniem nazwy jednostki organizacyjnej lub organu, który reprezentuje.

Paragraf 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wpisy w dzienniku budowy może dokonywać zamknięty krąg osób. Te i tylko te osoby, zgodnie z brzmieniem rozporządzenia, są uprawnione do korzystania z dziennika budowy w sposób aktywny, tj. przez wnoszenie wpisów w zakresie, o którym mowa w rozporządzeniu. A zatem osobami uprawnionymi do dokonywania wpisów w dzienniku budowy są:

1. inwestor,
2. inspektor nadzoru inwestorskiego,
3. projektant,
4. kierownik budowy,
5. kierownik robót budowlanych,
6. wykonujący czynności geodezyjne na terenie budowy,
7. pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie.

Do obowiązków inwestora należy zamieszczenie na pierwszej stronie pierwszego tomu dziennika budowy imienia i nazwiska lub nazwy wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy. Inwestor powinien także określić, kto prowadzi nadzór autorski i inwestorski. Wymienione osoby muszą wskazać w dzienniku budowy posiadające specjalności i numery uprawnień budowlanych, a także potwierdzić własnoręcznym podpisem i datą przyjęcie powierzonych im obowiązków. Inwestor ma prawo odwołać kierownika budowy, kierownika robót lub inspektora nadzoru inwestorskiego, a nawet projektanta sprawującego nadzór autorski. O takiej zmianie inwestor jest zobowiązany bezzwłocznie zawiadomić właściwe organy administracyjne oraz dokonać stosownego wpisu o zmianie w dzienniku budowy. Istotna w takim przypadku będzie także informacja z podaniem konkretnej daty, od kiedy zmiana nastąpiła, a nadto wpis taki powinien określać stan zaawansowania

robót budowlanych i stopień zabezpieczenia przekazywanego terenu budowy. Przekazujący i przejmujący potwierdzają ten fakt swoimi podpisami. Jest to moment faktycznej zamiany osób sprawujących funkcje kierownicze na budowie.

Kolejne strony dziennika budowy przeznacza się na wpisy dotyczące przebiegu robót, z zachowaniem obowiązku chronologii zdarzeń. Także i tego rodzaju bieżące zapisy należy opatrzeć datą i podpisem osoby dokonującej wpisu wraz ze wskazaniem jej funkcji w procesie inwestycyjnym. Wpisów w dzienniku budowy dokonuje się w sposób trwały i tak, aby były czytelne, nie tylko na oryginałach, ale i na kopiach stron. Sposób wprowadzania zapisów do dziennika budowy przez upoważnione osoby powinien ponadto uniemożliwiać dokonanie późniejszych uzupełnień.

W razie konieczności wprowadzenia poprawek do dokonanych już wpisów należy niewłaściwy tekst skreślić w sposób umożliwiający jego odczytanie i wprowadzić właściwą treść, z uzasadnieniem wprowadzonej zmiany. Skreślenia i poprawki są dokonywane w formie wpisu do dziennika budowy. Dokonywanie wpisów na odwrocie ponumerowanych stron jest zabronione rozporządzeniem i jako takie nie niesie ze sobą skutków prawnych, co oznacza, że uznaje się je za niebyłe. Rozporządzenie przewiduje w § 8 ust. 1, aby protokoły sporządzane w trakcie wykonywania robót budowlanych wpisywać do dziennika budowy. Jest to jednakże obowiązek niepraktyczny, gdyż zazwyczaj ze względu na obszerność ich treści zamieszcza się je na osobnych arkuszach. W takim przypadku arkusze protokołów należy dołączać w sposób trwały do oryginału dziennika budowy i jego kopii lub zamieścić w oddzielnym zbiorze, dokonując w dzienniku budowy wpisu o fakcie ich prowadzenia. Do protokołów, które należy umieścić w dzienniku budowy w formie bezpośredniego wpisu bądź przez odesłanie do odrębnych arkuszy, należy zaliczyć obok tych, które wskazują na czynności pośrednie mające znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości
wykonywania budowy, także protokoły częściowego lub końcowego odbioru robót.

Kierownik budowy ma obowiązek realizacji zaleceń wpisanych do dziennika budowy, chyba że ich realizacja mogłaby grozić utratą czyjegoś zdrowia lub życia. Według doktryny prawniczej kierownik budowy ma ponadto prawo ustosunkowania się do wpisów dokonanych w dzienniku budowy przez inspektora nadzoru inwestorskiego czy organy kontrolne. Może więc komentować wpisy i przedstawiać swoje stanowisko³. Wydaje się jednak słuszne stwierdzenie, że prawo komentarza przysługuje także pozostałym podmiotom uprawnionym do dokonywania wpisów do dziennika budowy. Polecenia wydawane kierownikowi budowy i podległym mu funkcyjnie osobom (np. kierownikowi robót) przez inspektora nadzoru inwestorskiego, mimo że zostaną przez niego skomentowane, muszą zostać wykonane. Podobnie należy postąpić w przypadku zaleceń wydawanych przez odpowiednie organy. Służby administracyjne poza wpisem w dzienniku budowy muszą też wydać odpowiedni akt prawny (decyzja lub postanowienie) zawierający to, co zostało stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli budowy. Pod każdym wpisem w dzienniku budowy osoby, do których wpis jest skierowany, potwierdzają podpisem i datą zapoznanie się z jego treścią.

Obowiązkiem kierownika budowy jest także stwierdzenie wpisem w dzienniku budowy faktu zamknięcia dziennika lub jego kontynuacji w następnym, kolejno numerowanym tomie.

Dziennik budowy znajduje się na stałe na terenie budowy lub rozbiórki. Kierownik budowy powinien zagwarantować dostęp do dziennika na każde żądanie osób upoważnionych do dokonywania w nim wpisów. Dziennik budowy należy przechowywać w sposób zapobiegający uszkodzeniu, kradzieży lub zniszczeniu. Za właściwe prowadzenie dziennika budowy, jego stan oraz właściwe przechowywanie na terenie budowy jest odpowiedzialny kierownik budowy. Stwierdzenie braku dziennika na budowie przez organy kontroli może skutkować nałożeniem mandatu karnego, a nawet wstrzymaniem budowy.

Moc dowodowa dziennika budowy, rozumianego jako dokument urzędowy, jest wyjątkowo doniosła. Zgodnie z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego dokumenty urzędowe korzystają z domniemania, że stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, oraz prawdziwości dokumentu co do jego treści⁴. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać ani kwestionować treści dziennika budowy⁵. Podobne domniemanie istnieje w sferze stosunków cywilnoprawnych w przypadku sporu prowadzonego przed sądem cywilnym. Zgodnie z brzmieniem art. 244 § 1 kodeksu postępowania cywilnego dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Według § 2 tego artykułu taką samą regułę stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wymienione w § 1, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej.

Doktryna nauk prawnych rozróżnia dwa główne rodzaje domniemań odnoszących się do dokumentów urzędowych. Pierwszym z nich jest domniemanie autentyczności. Dla wyprowadzenia wniosku o autentyczności danego dziennika budowy jako dokumentu urzędowego wystarczające jest samo jego przedłożenie przez stronę, jeżeli dokument ten spełnia wymogi stawiane przez ustawę dokumentom urzędowym. Strona, której zamiarem jest podważenie autentyczności dziennika budowy, będzie się musiała wykazać dowodem przeciwnym, że przedłożony sądowi egzemplarz jest nieprawdziwy. Może to przybrać postać zarzutu sfałszowania dziennika budowy w całości lub części, przez jego przerobienie lub podrobienie.

Drugim rodzajem jest domniemanie zgodności treści dokumentu z prawdą. Domniemanie to nakazuje uznać za zgodne z prawdą to, co w sposób urzędowy zostało w dokumencie zaświadczone. Podobnie jak przy domniemaniu autentyczności samo przedłożenie dokumentu jest wystarczające do wyprowadzenia wniosków o zgodności treści dziennika budowy z prawdą.

Dokument, który nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla dokumentu urzędowego, w tym każdy dokument pisemny lub elektroniczny, jest tzw. dokumentem prywatnym. Jedyną istotną cechą formalną tego typu dokumentów pozostaje ich podpisanie przez wystawcę.

Dokumenty prywatne nie korzystają z domniemania prawdziwości zawartych w nich oświadczeń, a więc każda osoba mająca w tym interes prawny może stwierdzić i dowodzić, że treść złożonych oświadczeń nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Dokumenty prywatne korzystają jednakże z domniemania ich pochodzenia od wystawcy oświadczenia zawartego w dokumencie. Domniemanie to w zdecydowanej większości przypadków będzie się pokrywało w skutkach z domniemaniem autentyczności dokumentu. W żadnym jednak zakresie nie odnosi się do skuteczności złożonego oświadczenia ani jego zgodności z rzeczywistością.

W porównaniu dokumentów urzędowych z dokumentami prywatnymi ujawnia się istota i znaczenie dowodowe dziennika budowy. O ile bowiem przyjmuje się, że dokumenty prywatne dowodzą co najwyżej ich przygotowania przez osobę składającą podpis, o tyle w żadnym stopniu nie dowodzą autentyczności faktów, do których się w treści odnoszą. Szersze w skutkach jest znaczenie dziennika budowy jako dokumentu urzędowego. Obok bowiem domniemania jego autentyczności należy także przyjąć za prawdziwe to, co w zakresie w jakim rozporządzenie nakazuje jego wykorzystanie, zostało w nim stwierdzone przez upoważnione osoby. Taka istotna i doniosła moc dowodowa jest coraz częściej wykorzystywana przez strony cywilnego procesu sądowego. Niechlubna i niezgodna z prawem praktyka zaniedbywania wpisów do dziennika budowy, późniejsze jego uzupełnienia, zostawianie miejsc na wpisy innych osób jest w sposób naturalny wypierana przez zagrożenie konsekwencjami, jakie ze sobą niesie nierzetelne pełnienie obowiązków. Konsekwencje te są coraz częściej dostrzegane nie tylko w sferze odpowiedzialności administracyjno-zawodowej, ale także w sferze stosunków cywilnoprawnych. Przegrana strony w wyniku braku środków dowodowych, które mogły być zapewnione poprawnym prowadzeniem dziennika budowy, może stanowić podstawę roszczenia regresowego w stosunku do osób, które nie przestrzegały wymogów należytego pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Tak silna moc dowodowa dokumentów urzędowych, przyznana przez ustawodawcę w aktach prawnych, nie oznacza jednak ich całkowitej niewzruszalności.

Z treści art. 76 § 3 k.p.a. można bowiem wywnioskować, że domniemanie prawdziwości zapisów w dzienniku budowy może być poddane weryfikacji przez przeprowadzenie dowodu przeciwko prawdziwości jego treści. Podobnie stanowi art. 252 k.p.c., zgodnie z którym strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenia organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić.

Jednakże przerzucenie ciężaru dowodowego na stronę, która podważa treść dziennika budowy, może się okazać dla niej strategią procesową nie do pokonania, nawet w przypadku zasadności podnoszonych zarzutów. W procesie cywilnym bowiem nie wystarczy mieć racji. Trzeba jeszcze tę rację skutecznie udowodnić.

mgr inż., mgr prawa Przemysław Bogusz

Kancelaria Prawa Budowlanego i Kontraktów Budowlanych LEXICON Przemysław Bogusz we Wrocławiu

¹ K.G. Kuźma, R. Tymiec, Prawo budowlane i nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2017.

² Na przykład M. Krakowiak w A. Góra-Błaszczykowska (red.), Kodeks Postępowania Cywilnego. Komentarz, t.1, Warszawa 2016.

³ M. Kuliński, Bezpieczeństwo umów w procesie budowlanym, Warszawa 2016.

⁴ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018.

⁵ Wyrok WSA w Warszawie z 15.3.2005 r., sygn. VI SA/Wa 1036/04, Legali.