Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – między oświadczeniem inwestora a sprzeciwem właściciela

Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwalnia co do zasady organ administracji architektoniczno-budowlanej z konieczności badania prawdziwości tego dokumentu. Jeżeli oświadczenie w świetle okoliczności danego przypadku nie budzi wątpliwości, organ nie ma prawa domagać się od inwestora udowodnienia czy choćby uprawdopodobnienia jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym¹. Inaczej rzecz się ma, gdy w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę istnienie przedmiotowego prawa zostanie zakwestionowane. Bezrefleksyjne zawieszanie postępowania i nakładanie na inwestora obowiązku wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd powszechny jest praktyką nagminnie nadużywaną. Należy pamiętać, że zawieszenie postępowania jest prawidłowe wyłącznie wtedy, gdy organ, przeprowadziwszy właściwe, zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego [2] (dalej: k.p.a.) postępowanie dowodowe, stwierdzi, że pozostają do rozstrzygnięcia kwestie prawne, których ustalenie nie leży w jego gestii. Jak zatem winien zachować się organ, by nie dopuścić się uchybień proceduralnych, i jak daleko sięgają jego kompetencje przy dokonywaniu samodzielnej oceny? Czy podmiot składający oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane faktycznie takie prawo posiada?

>>> Czy spór o lokalizację inwestycji celu publicznego może wstrzymać pozwolenie na budowę?

>>> Wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę

Fot. © Pete – stock.adobe.com

Z uwagi na fakt, iż spory dotyczące istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najczęściej pojawiają się na tle stosunków zobowiązaniowych, w szczególności umów, przykładem przywoływanym w dalszych rozważaniach będzie umowa najmu zawarta na czas oznaczony. Na jej podstawie właściciel oddał nieruchomość przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu do użytkowania w celu wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Otóż można sobie wyobrazić sytuację, w jakiej, po wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, właściciel wnosi sprzeciw wobec zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia bądź też oświadcza, że cofa zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W żadnym wypadku nie przesądza to jeszcze o utracie przez inwestora rzeczonego prawa, bowiem zgoda udzielona w umowie nie jest jednostronnym oświadczeniem, które przy braku przeciwnych zastrzeżeń może być w każdej chwili cofnięte. Organ nie może przyjąć za pewnik, że skoro właściciel nie zgadza się na inwestycję, to inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, czego naturalną konsekwencją byłoby wydanie decyzji odmownej. Nie ma tu również miejsca na jakikolwiek automatyzm i zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że skoro inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością pod rygorem odpowiedzialności karnej, to z całą pewnością to prawo posiada.

Jedynym słusznym rozwiązaniem na tym etapie jest zobowiązanie inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie, w szczególności zaś do złożenia wyjaśnień, czy wobec oświadczenia właściciela podtrzymuje, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jeżeli tak – do wykazania faktu istnienia takiego prawa. Jeżeli inwestor przedłoży umowę najmu albo jej wierzytelny odpis, potwierdzi, że przedmiotowe prawo posiada, a wzmiankowana umowa obowiązuje, organ w ocenie autorki powinien:

• zobowiązać inwestora do złożenia dodatkowego, aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (chyba że takie oświadczenie, podpisane z datą przypadającą po dniu złożenia przez właściciela sprzeciwu wobec inwestycji, zostało przedłożone w wykonaniu zobowiązania nałożonego pierwotnie);

• poinformować właściciela o piśmie inwestora i zapewnić mu możliwość ustosunkowania się, czyniąc zadość zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu.

Dalsze czynności organu zdeterminowane są działaniami samych zainteresowanych. Jeżeli inwestor złoży aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, zaś właściciel nie odniesie się do stanowiska inwestora, organ winien wydać decyzję na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności zaś, jeżeli w wyniku oceny dowodów, dokonanej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami k.p.a., stwierdzi, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wykazane, musi wniosek uwzględnić. Podobnie powinien zachować się w sytuacji, w jakiej właściciel przedkłada dodatkowe dokumenty, ale ich treść pozwala na jednoznaczne stwierdzenie o ich bezskuteczności. Tak będzie przykładowo wtedy, gdy właściciel powołuje się na wypowiedzenie umowy najmu z uwagi na sprzeciw lokalnej społeczności wobec zamierzenia budowlanego inwestora, zaś umowa najmu nie przewiduje takiej przesłanki wypowiedzenia (przypomnijmy: umowę najmu zawartą na czas oznaczony można wypowiedzieć wyłącznie w przypadkach określonych w tej umowie – art. 673 § 3 Kodeksu cywilnego [3]).

>>> Wydłużenie trzyletniego terminu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę

>>> Nazwa zamierzenia budowlanego – uwagi praktyczne

>>> Dostęp do informacji publicznej w zakresie projektu budowlanego

Jeżeli natomiast właściciel przedłoży oświadczenie o wypowiedzeniu umowy, powołujące się na zastrzeżoną w jej treści przesłankę wypowiedzenia, albo oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli (oczywiście z dowodem doręczenia inwestorowi) czy też inne pismo, z którego treści wynika, że oświadczenie woli właściciela dotknięte było wadą, organ powinien stwierdzić, że rozstrzygnięcie sporu co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma charakter zagadnienia wstępnego, które winien rozstrzygnąć sąd powszechny lub inny organ, oraz zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzja o odmowie zatwierdzenia wniosku inwestora może być wydana jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy inwestor wezwany do wykazania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w szczególności poprzez przedłożenie odpisu umowy, na którą się powołuje – nie przedkłada żądanego dokumentu bądź przedkłada dokument niepodpisany przez właściciela, albo wprost oświadcza, że utracił to prawo, lecz mimo to nie cofa wniosku o pozwolenie².

Podsumowując: sprzeciw właściciela wobec zamierzenia budowlanego inwestora nie przesądza automatycznie o konieczności zawieszenia postępowania. O fakcie jego wniesienia, jak o każdej innej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, organ winien zawiadomić wnioskodawcę i zapewnić mu możliwość ustosunkowania się. Dalsze czynności organu uzależnione są od stanowiska zainteresowanych oraz treści przedstawionych przez nich dowodów. Organ winien, w miarę swoich kompetencji, dążyć do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w taki sposób, aby zgromadzony materiał dowodowy umożliwiał wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez konieczności angażowania sądu powszechnego.

¹ Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2392/21 [1].

² Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2023 r. [4]: „Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje”.

Jagoda Gilewicz-Rachowska
radca prawny, partner w DGR Kancelaria Radców Prawnych Dobrowolski, Gilewicz-Rachowska sp.p.

Literatura

1. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2392/21.
2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.).
3. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.).
4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne- go w Gliwicach z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 834/23.