Organizacja zaplecza budowy od strony prawnej

Realizacja większych inwestycji nie może obyć się bez zorganizowania profesjonalnego zaplecza budowy. Niejednokrotnie zdarza się, że inwestor – wyłącznie na potrzeby zaplecza – nabywa lub w inny sposób pozyskuje dodatkowy grunt. Trudno więc przecenić znaczenie dobrze zorganizowanego zaplecza dla sprawnej realizacji budowy, zwłaszcza w przypadku bardziej skomplikowanych projektów. Niestety, przepisy Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [1] (dalej też: p.b.) dotyczące zaplecza budowy mogą budzić wątpliwości inwestorów i wykonawców.

Fot. © NKTN – stock.adobe.com

W niniejszym artykule zostaną opisane kluczowe zagadnienia praktyczne i prawne związane z zapleczem budowy. Autorzy odpowiedzą m.in. na pytania, czy wymaga ono pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz na jakim terenie może zostać zrealizowane. Dodatkowo wskażą konsekwencje, z jakimi musi się liczyć inwestor w przypadku zorganizowania zaplecza niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Czym jest zaplecze budowy?

Czy wybudowanie zaplecza wymaga pozwolenia na budowę lub ewentualnie zgłoszenia robót budowlanych?

Na początku warto wyjaśnić, czym właściwie jest zaplecze budowy. Co prawda, Prawo budowlane nie definiuje wprost samego pojęcia, ale posiłkując się opiniami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych, można stwierdzić, że zapleczem budowy są obiekty tymczasowe, funkcjonalnie i czasowo powiązane z realizowaną inwestycją, a także służące do zapewnienia obsługi budowy (np. wyrok NSA z dnia 9.07.2024 r. [2]).

Elementami zaplecza budowy – w zależności od rodzaju inwestycji – mogą być barakowozy, kontenery biurowe, sanitarne lub mieszkalne, składowiska materiałów i prefabrykatów, a także zaplecze produkcyjne, m.in. punkty przygotowania i obróbki betonu, warsztaty czy parki maszynowe.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia przez inwestora prac przygotowawczych na terenie budowy. Zgodnie z ust. 2 przedmiotowej regulacji pracami przygotowawczymi są m.in. roboty polegające na zagospodarowaniu terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów – czyli właśnie organizacja zaplecza budowy (zob. art. 41 ust. 1 i 2 p.b.¹).

W art. 28 ust. 1 p.b. zawarta jest generalna zasada, że roboty budowlane (a więc również prace przygotowawcze) można rozpocząć jedynie po uzyskaniu na nie pozwolenia na budowę. Jednocześnie art. 29 p.b. przewiduje wiele wyjątków od tej zasady. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymagają takie czynności jak:

• budowa obiektów położonych na terenie budowy i przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych;
• ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych oraz pomiarach geodezyjnych (czyli obiektów zaplecza budowy).

Jak więc powyższe regulacje należy rozumieć łącznie? Zgodnie z tym, co wcześniej wskazywali autorzy, na zaplecze budowy składają się obiekty funkcjonalnie powiązane z realizowaną inwestycją budowlaną. Dlatego nie jest możliwa organizacja zaplecza bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji (albo przed jej skutecznym zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego).

Jednak – co warto podkreślić – samo zaplecze budowy nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Właśnie temu służy opisane wcześniej zwolnienie zawarte w art. 29 p.b. Mówiąc wprost: legalna organizacja zaplecza budowy musi być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia dla planowanego przedsięwzięcia.

>>> Odpady budowlane – nowe regulacje

>>> Kontrola trzeźwości na budowie

>>> Zagospodarowanie placu budowy a bezpieczeństwo na budowie

Lokalizacja zaplecza budowy

Gdzie inwestor może lokalizować zaplecze budowy?

W poszukiwaniu właściwej odpowiedzi na to pytanie należy sięgnąć do dwóch przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z pierwszym z nich, tj. art. 3 pkt 10 p.b.², zaplecze budowy lokalizowane jest na terenie budowy. Druga z kolei regulacja, czyli art. 41 ust. 3 p.b., przewiduje, że podjęcie prac przygotowawczych może nastąpić jedynie na obszarze objętym pozwoleniem na budowę (lub zgłoszeniem w przypadku, gdy inwestycja jest zwolniona z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę) [3, 4].

Powyższe oznacza, że zaplecze budowy powinno być lokalizowane na terenie budowy, czyli obszarze, który jest objęty pozwoleniem na budowę (ewentualnie zgłoszeniem robót budowlanych). W następnej kolejności warto rozstrzygnąć, w jaki sposób należy poinformować organ architektoniczno-budowlany o zapleczu budowy.

Poinformowanie organu architektoniczno-budowlanego o zapleczu budowy

Z doświadczenia autorów wynika, że dla inwestorów – zwłaszcza tych realizujących inwestycję budowlaną incydentalnie – szczególnie problematyczną kwestią związaną z zapleczem budowy jest przekazanie o nim informacji do organu architektoniczno-budowlanego. Dotyczy to przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy zaplecze budowy należy w ogóle uwzględnić w dokumentacji składanej do tego organu z uwagi na to, że jest ono zwolnione z obowiązku uzyskania oddzielnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót.

Aby odpowiedzieć na te wątpliwości, warto przypomnieć, że:

• organizacja zaplecza budowy jest jedną z prac przygotowawczych, których podjęcie wymaga pozwolenia na budowę;
• prace przygotowawcze lub budowlane, a więc i organizację zaplecza, można prowadzić jedynie na terenie budowy – obszarze objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych.

W związku z tym teren zaplecza budowy powinien zostać uwzględniony w dokumentacji przekazywanej organowi architektoniczno-budowlanemu, koniecznej do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego (np. podczas przeprowadzania kontroli trwającej już budowy) będą weryfikować, czy inwestor przystąpił do organizacji zaplecza legalnie (tj. czy uzyskał uprzednio pozwolenie na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia zamierzenia budowlanego, oraz czy zaplecze znajduje się na terenie objętym tym pozwoleniem lub zgłoszeniem).

Przepisy nie regulują jednak wprost, w jaki sposób ani w którym dokumencie inwestor powinien ujawnić zaplecze budowy. W praktyce przyjęło się, że właściwym miejscem do jego wskazania jest tzw. PZT, czyli projekt zagospodarowania terenu [5, 6].

Badanie prawidłowości organizacji zaplecza – co sprawdzają organy nadzoru?

Warto pamiętać, że organy nadzoru budowlanego, badając prawidłowość organizacji zaplecza budowy, nie ograniczą się tylko do deklaracji lub kwalifikacji obiektów dokonanej przez inwestora. Organy w toku czynności sprawdzających będą zwracać uwagę m.in. na:

• wartość obiektów zaplecza w stosunku do wartości całego przedsięwzięcia [7],
• wygląd i standard wykonania obiektów zaplecza³.

Niewielka różnica między wartością planowanej inwestycji a wartością jej zaplecza, a także nadmierna dbałość o estetykę obiektów zaplecza mogą wskazywać, że dany obiekt w rzeczywistości nie pełni funkcji zaplecza budowy, lecz stanowi docelową inwestycję realizowaną nielegalnie pod pozorem zaplecza.

Uwagę inspektora nadzoru budowlanego mogą zwrócić przykładowo takie cechy obiektu budowlanego jak murowane ściany, otynkowanie, stolarka okienna i drzwiowa, zagospodarowanie terenu naokoło obiektu (np. wyłożenie podjazdu kostką brukową), wykonanie dachu z trwałych i ozdobnych materiałów (np. przy użyciu dachówki ceramicznej) albo montaż orynnowania.

Takie staranne i kosztowne wykonanie obiektu zaplecza budowy może skłaniać do wniosku, że nie jest on w istocie obiektem tymczasowym, a więc nie stanowi zaplecza budowy⁴.

Wydaje się jednak, że zapewnienie wysokiego komfortu użytkownikom tymczasowych obiektów budowlanych (robotnikom) nie powinno być kluczowym kryterium przy ocenie, czy dany obiekt stanowi element zaplecza budowy. W przeciwnym razie inwestor, który stara się stworzyć swojej ekipie jak najlepsze warunki na terenie budowy, byłby w gorszej sytuacji niż ten, który nie przywiązuje wagi do warunków bytowych pracowników. Jakby w odpowiedzi na to zagadnienie w orzecznictwie przyjęło się, że osoby zaangażowane w realizację inwestycji mają prawo mieszkać w dobrych warunkach [8].

Tak więc granica pomiędzy zapleczem budowy a inwestycją docelową nie jest tak wyraźna, jakby się mogło wydawać. Warto jednak pamiętać, że punktem wyjścia dla organów nadzoru budowlanego, które prowadzą kontrole budowy, będzie faktyczne przeznaczenie obiektów, ustalone m.in. w toku oględzin. Jeśli wyniki kontroli okażą się odmienne od kwalifikacji obiektów dokonanej przez inwestora w projekcie zagospodarowania terenu, to znaczenie tej ostatniej będzie drugorzędne.

Skutki nienależytej organizacji zaplecza

Z jakimi ryzykami wiąże się organizacja zaplecza budowy w sposób naruszający zasady opisane powyżej?

Zarówno uchybienie polegające na podjęciu prac przygotowawczych (czyli m.in. organizacji zaplecza budowy bez uzyskania dla realizowanego zamierzenia inwestycyjnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych), jak i organizacja zaplecza budowy poza obszarem objętym pozwoleniem czy realizacja inwestycji budowlanej niemającej cech zaplecza jako zaplecze budowy stanowią samowolę budowlaną [9–11].

W konsekwencji jeśli właściwy organ nadzoru budowlanego dowie się o takim nienależytym działaniu, poskutkuje to wszczęciem wobec inwestora procedury legalizacji samowoli z art. 48 ust. 1 p.b. Postępowanie inicjowane jest wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zarówno sam przebieg, jak i wynik procedury zależą od wielu czynników, w tym w szczególności od skali naruszeń, a także aktywności samego inwestora. W najczarniejszym scenariuszu samowola budowlana może skończyć się wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce nielegalnie wzniesionych obiektów.

Organizacja zaplecza budowy – najważniejsze informacje

Prawo budowlane wyłącza zaplecze budowy z katalogu obiektów wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b.), ale nie oznacza to całkowitej swobody inwestora przy organizacji tego typu obiektów. Zaplecze budowy jako obiekt funkcjonalnie związany z planowaną inwestycją może być organizowane z uwzględnieniem dwóch punktów:

a) jedynie po uzyskaniu zgody organu na realizację docelowego zamierzenia budowlanego,

b) na terenie objętym wspomnianą zgodą organu.

Zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. wyłącza jedynie obowiązek inwestora uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę lub dokonania odrębnego zgłoszenia dla zaplecza budowy, ponieważ jest ono lokalizowane w ramach pozwolenia lub zgłoszenia dla docelowego zamierzenia inwestycyjnego. Warto też pamiętać, że zaplecze powinno zostać przedstawione organowi w dokumentacji, którą inwestor składa w celu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w szczególności w projekcie zagospodarowania terenu.

1 Art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego:
„1. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.
2. Pracami przygotowawczymi są:
1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
2) wykonanie niwelacji terenu;
3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy”.
² Art. 3. ust. 10 Prawa budowlanego: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: (…) terenie budowy – należy przez to rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty
budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy”.

³ Cyt. wcześniej Wyrok NSA z dnia 8.03.2017 r., II OSK 1705/15 [5].
⁴ Cyt. wcześniej Wyrok NSA z dnia 8.03.2017 r., II OSK 1705/15 [5].

Szymon Gancewski
adwokat, senior associate w Olesiński i Wspólnicy

Michał Gramatnikowski
senior associate w Olesiński i Wspólnicy

Literatura

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418).
2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1287/23, LEX nr 3739643.
3. Art. 3, D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski [w:] W.Ł. Gunia, D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022.
4. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2022.
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/15.
6. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 218/16.
7. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 372/23.
8. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2584/12.
9. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/P o 66/17.
10. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/P o 928/21.
11. Art. 41, R. Godlewski [w:] D . Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022.