Dylematy z interpretacją powołania Eurokodów w przepisach prawnych

Impulsem do mojej wypowiedzi na tytułowy temat stał się dwuczęściowy artykuł dra inż. Janusza Rymszy pt. „Stosowanie Eurokodów w budownictwie mostowym” opublikowany w numerach 11 i 12/2011 „Inżyniera Budownictwa”. Znalazłem w nim kilka ważnych wątków, które poruszałem w „IB” od kwietnia 2006 r. w publikacjach odnoszących się do relacji krajowych przepisów i Polskich Norm [1]. Nasze poglądy w kilku sprawach diametralnie się różnią i wydaje mi się, że to J. Rymsza jest na błędnej ścieżce. Ponieważ autor był uprzejmy powołać się na jeden z moich artykułów [2], dlatego odważam się przedstawić mój pogląd. A kanwę tego artykułu traktuję jako okazję do poruszenia kwestii dotyczących szerszego grona czytelników.
Wszystko, co ongiś napisałem na temat relacji przepisów prawnych i norm, zachowuje aktualność także w odniesieniu do Eurokodów, gdyż nie są one – mimo osobliwej nazwy – jakąś wyjątkową grupą Polskich Norm. Implementują Normy Europejskie projektowania konstrukcji budowlanych. Podlegają też jednakowym regułom normalizacji europejskiej i tak jak wszystkie inne Normy Europejskie są wprowadzane do zbioru Polskich Norm. Ostatnią moją wypowiedź o Eurokodach redakcja „IB” wydrukowała w grudniu 2010 r. Wydawało mi się wtedy, że wyczerpałem wszystkie wątki z zakresu relacji przepisów i norm i postanowiłem spasować, pozostawiając czynnym projektantom starania o usuwanie niejednoznaczności w przepisach prawnych dotyczących projektowania.
Z błogostanu wyrwał mnie właśnie p. J. Rymsza, który poruszył w swoim artykule kilka istotnych spraw odnoszących się do (nie)możliwości zastosowania Eurokodów w budownictwie mostowym. Autor jako specjalista budownictwa mostowego ma na pewno wystarczające dane, by kompetentnie się wypowiadać w sprawie budownictwa mostów. Widząc, że podejmuje ciągle aktualny temat statusu Polskich Norm i stawia nienowe pytania, postanowiłem wtrącić, jak ongiś, moje trzy grosze. Nie mam złudzeń, że na próżno, nic się nie zmieni; nie nastąpi żadne skorygowanie ani prawa, ani uzusu. Pozostanie, jak dawniej było. Do zmiany niezbędne są działania na innym poziomie, legislacyjnym, a nie artykuły nieprawników w prasie technicznej. Najpierw zamierzałem autora wesprzeć, ale wyszło na to, że nie mogę się odciąć od korygowania wniosków, które uważam za nieuprawnione.

Ograniczona moc powołania normy w przepisie
W artykule p. J. Rymszy interesuje mnie głównie rozdział „Przepisy prawne w Polsce dotyczące stosowania norm”. I już do tego tytułu mam formalną uwagę, ale nie wiem, czy to wypada, teraz gdy Unia Europejska przeżywa trudności nie tylko finansowe, przypominać, że od 1 maja 2004 r. Polska jest członkiem UE i prawo krajowe jest zharmonizowane z prawem unijnym, więcej – europejski system prawny jest także polskim. Pisząc więc „Przepisy prawne w Polsce”, musimy pamiętać, że nie są one sprzeczne z unijnymi, bo Polska jest pełnym członkiem UE.
W części zatytułowanej „Dobrowolność stosowania norm według przepisów ustawowych”, autor przeprowadza kwerendę krajowych ustaw dotyczących budownictwa (Prawo budowlane), zamówień publicznych i finansów publicznych i uzasadniając własną analizą brak zapisów powołania norm w ustawach (dalej jest o tym, dlaczego ustawy nie zawierają takich postanowień), wywodzi zaskakujący wniosek, że „W obecnym systemie normalizacyjnym obowiązuje zasada dobrowolnego stosowania wszystkich norm, która dopuszcza stosowanie norm kiedykolwiek wydanych w Polsce, pod warunkiem że znajdują się w zbiorze Polskich Norm”. Wniosek cokolwiek dziwny – sformułowanie „obowiązuje zasada dobrowolnego” chyba nie należy do udanych konstrukcji językowych. Ale nawet jeśli ją dopuścimy, to pozostaje niejasność wprowadzona w dalszym tekście przez „pod warunkiem że”. Czy to oznacza, że „obowiązuje zasada dobrowolnego stosowania…, pod warunkiem że znajdują się w zbiorze Polskich Norm”? Tego z ustaw wywnioskować się nie da. A jeśli norm nie ma w zbiorze PN, to co? W dobrowolnym systemie można użyć (lub nie) dowolnej normy, np. niemieckiej DIN, co jest praktykowane i o czym autor raczej wie. Jeśli wzmiankowane ustawy nic nie mówią o normach, to oznacza, że można się obejść bez ich stosowania.
No tak, ale ustawa – Prawo budowlane wymaga projektowania obiektów budowlanych „zgodnie z zasadami wiedzy technicznej”. Ustawa nie podaje ich definicji ani nie wskazuje, gdzie można je znaleźć. Wielu projektantów, w tym chyba również autor, przyjmuje domyślnie, że ten ustawowy zapis zawiera wymaganie stosowania norm, jakby tylko w normach była wiedza techniczna i jakby zawartość norm wystarczała do projektowania. Taki pogląd można znaleźć np. w pracy [3], gdzie autorzy napisali: Można jednak przyjąć, że ustawodawca objął pojęciem „zasady wiedzy technicznej” także Polskie Normy… i że po usunięciu z ustawy – Prawo budowlane zapisu odnoszącego się do obowiązku stosowania norm nastąpiło jednocześnie, w pełni zasadne, domyślne „wchłonięcie” Polskich Norm przez „zasady wiedzy technicznej”. Moim zdaniem nie ma podstaw do twierdzenia, że ustawodawca celowo wybrał taki sposób zamaskowanego postanowienia o obowiązku stosowania norm.
W następnej części zatytułowanej, jak na ironię, „Obligatoryjność stosowania norm powołanych w przepisach prawnych” autor odwołuje się do ustawy o normalizacji [4], cytując z niej art. 5 ust. 3 Stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne i ust. 4 Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. A przecież od tej ustawy, która rządzi normalizacją, należało zacząć rozważanie, czy stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne czy obligatoryjne. Artykuł 5 ust. 3 nie pozostawia co do tego żadnych wątpliwości, jest to zapis jednoznaczny, bez żadnych wyjątków i zastrzeżeń odwołujących się do innych miejsc ustawy ani innych ustaw. Pod tym względem zapisy innych ustaw trzeba traktować w odniesieniu do ustawy o normalizacji. Nie znosi jej też ust. 4, który pozornie wydaje się zaprzeczać dobrowolności norm [5]. Pozornie.
Błędnie p. J. Rymsza – wzorem wielu innych inżynierów – przypisuje właśnie ustawie o normalizacji wprowadzenie obligatoryjnego stosowania norm powołanych w przepisach. Autor przyjął rozpowszechnione rozumowanie, że normy powołane w obowiązujących przepisach prawnych stają się obligatoryjne tak jak powołujące je przepisy, o czym wyraźnie napisał. To nie jest słuszny wniosek, ale nietrudno wejść na tę ścieżkę interpretacyjną po przyjęciu „nieograniczonej” mocy przepisu, który jest władny „ożywić” nawet normę wycofaną. Gdyby tak było, to każde powołanie normy prowadziłoby do sprzeczności z zapisem ust. 3 w art. 5, a takiej niekonsekwencji nie można przypisać twórcom ustawy. Wszystko zależy od sposobu powołania i powołującego przepisu (aktu) prawnego.

Rodzaje powołań na normy
Ponieważ nie ma przepisów prawnych, które by regulowały zasady powoływania norm i pozwalały identyfikować moc powołania, warto posłużyć się dokumentami stricte normalizacyjnymi. Sposoby powołania norm w przepisach określają norma PN-EN 45020:2009 Normalizacja i dziedziny związane. Terminologia ogólna oraz przewodnik PKN-CENELEC/GUIDE 3:2006 Wzajemne relacje między przepisami i normami – Część 1: Powoływanie się na normy – Główne sposoby stosowania; Część 2: Harmonizacja przepisów i powołań na normy. Wyróżniają one powołania norm pod względem mocy na wyłączne (obowiązujące) lub wskazujące oraz pod względem dokładności powołania (identyfikacji) na datowane lub niedatowane. W kwestii obligatoryjności norm powołanych w przepisie nadrzędną funkcję pełni moc powołania, którą p. J. Rymsza pominął, uwypuklając kwestie identyfikacji powołań. Z powołania wyłącznego wynika, że jedynym sposobem spełnienia odpowiednich wymagań przepisu technicznego jest osiągnięcie zgodności z normą (normami), na którą (które) się powołano. Powołanie wskazujące to takie, z którego wynika, że jednym z możliwych sposobów spełnienia odpowiednich wymagań przepisu technicznego jest osiągnięcie zgodności z normą (normami), na którą (które) się powołano.
Z tego wniosek, że poprawnie powołana w przepisie prawnym norma nie musi mieć statusu obligatoryjnej w materii objętej przepisem. W tej sprawie przepis prawny powinien być jednoznacznie zredagowany z zachowaniem odpowiednich reguł. Przepisy obfitują w powołania niejasne, niejednoznaczne, które nijak się mają do reguł tworzenia prawa i które się bagatelizuje. Bo jak sobie poradzić z odczytaniem i spełnieniem takiego warunku sklejonego z przepisów i powołanych norm: Coś tam „powinno być wykonane przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących…”. Trzeba prawodawcy wierzyć, że wymagania przepisów i PN są komplementarne. Bo mogą być (i są!) sprzeczne, a prawodawca nie zawsze jest tak biegły, żeby to rozstrzygać a priori pod względem technicznym za projektanta.

Hierarchia przepisów powołujących
Przemawiając za obligatoryjnością normy powołanej w przepisie prawnym (rozumiem w rozporządzeniu), autor pominął rangę aktów prawnych. Rozporządzenia nie są aktami samoistnymi, są wydawane przez ministrów na podstawie delegacji (uprawnienia) zawartej w ustawie upoważniającej. Jako akty niższego rzędu muszą być zgodne zarówno z przepisami ustawy upoważniającej, jak i innymi ustawami dotyczącymi regulowanej w rozporządzeniu materii; nie mogą regulować kwestii nieobjętych delegacją ani zmieniać postanowień ustaw. Ponieważ ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji i ustawa – Prawo budowlane, jako lex speciali do ustawy o normalizacji, nie wprowadzają norm do obowiązkowego stosowania i nie dają żadnemu ministrowi takiego uprawnienia, dlatego powołane w rozporządzeniach Polskie Normy trzeba traktować jako dokumenty do dobrowolnego stosowania. Gdyby było inaczej, to rozporządzenia wykonawcze zmieniałyby postanowienia aktów wyższych rangą, tj. ustaw.
Na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji można w rozporządzeniach powoływać PN w taki sposób, aby zachować ich status fakultatywny [6, 7]. Czy użytkownik przepisu z normą powołaną w sposób wyłączny albo bezzasadnie lub niejednoznacznie będzie analizował moc powołania? Nie, p. J. Rymsza daje odpowiedź kategoryczną: „powinna być obligatoryjnie zastosowana”. O bezrefleksyjnym ich stosowaniu świadczy praktyka projektowania – bardzo rzadko dochodzi do polemiki jak ta, procesów sądowych, zaskarżenia przepisów do trybunału, nikt nie zabiega o naprawę tego stanu. Ale też nikt nie odważa się pominąć norm powołanych, niepotrzebnie napytać sobie i innym biedy wychodzeniem przed szereg, a potem się borykać z udowadnianiem swoich racji. Dawno temu usłyszałem w dyskusji podobny pogląd: „Dla mnie normy powołane w przepisach są zawsze do obowiązkowego stosowania, inaczej powołanie byłoby zbędne”.
Warto byłoby przeprowadzić kwerendę rozporządzeń, w których powołano Polskie Normy, i ocenić moc ich powołania. Istnieje na przykład ponad 15 rozporządzeń dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać różne obiekty i ich usytuowanie. Są wśród nich rozporządzenia ministrów: infrastruktury, gospodarki, środowiska, łączności, transportu i gospodarki morskiej, rolnictwa i gospodarki żywnościowej, obrony narodowej. Zostały one wydane w różnym czasie, niektóre w połowie lat 90. ub. wieku (później nowelizowane), na podstawie delegacji w ustawie – Prawo budowlane upoważniającej wtedy ministrów do nakładania obowiązku stosowania PN. Ale od 1 stycznia 2003 r., właśnie po wejściu w życie ustawy o normalizacji, która stanowi o dobrowolnym stosowaniu norm, usunięto z ustawy – Prawo budowlane zapisy o obowiązku stosowania PN i uprawnienie dla ministrów do ich powoływania. To dlatego w ustawie – Prawo budowlane p. J. Rymsza nie znalazł nic o obowiązku stosowania norm. Widząc w tylu rozporządzeniach powołania norm, pod okiem prawników, można ulec przekonaniu, że wszystko jest all right.
Jeżeli budownictwo ze względu na swoją specyfikę, szczególny charakter jak chce [8] w odniesieniu do oznakowania CE wyrobów budowlanych, nie może się obejść bez obligatoryjnego stosowania norm, to można wprowadzić odpowiedni zapis w ustawie – Prawo budowlane, domykając przepisy pod względem prawnym i nie łamiąc ustawy o normalizacji. A jeśli tego zrobić nie można, to oznacza, że budownictwo nie ma tej specjalnej specyfiki albo istnieją silniejsze unijne ograniczenia prawne. W takim razie obowiązek stosowania norm będzie w Polsce wprowadzany kuchennymi drzwiami.

Czar normy powołanej, urok obowiązującej
Powołanie normy wyrywa ją z niebytu, dodaje jej blasku, z Kopciuszka przemienia w Księżniczkę. O, z taką normą warto mieć do czynienia, to nie to samo co dobrowolna. Zżyliśmy się przez lata z obowiązującym stosowaniem norm i trudno zerwać z tym przyzwyczajeniem teraz, gdy zmienił się i system prawny, i rola normalizacji. Postawiłbym hipotezę, że w środowisku budowlanych osoby prawne (biura projektowe, jednostki naukowo-badawcze, laboratoria badawcze i kontrolne, firmy budowlane, jednostki nadzoru rynku) i fizyczne (projektanci, rzeczoznawcy, architekci, inspektorzy nadzoru) nie mogą się obejść bez PN obligatoryjnych. Liczą, że takie normy z mocy prawa wskażą pożądany sposób postępowania, wygenerują zamówienia i zyski, a w razie błędu osłonią od odpowiedzialności, przerzucając jej część na ustawodawcę i jego regulacje prawne.
Z tego punktu widzenia jest to postępowanie racjonalne, dlatego doskonale rozumiem apel p. J. Rymszy do ministra infrastruktury o wprowadzenie do znowelizowanego rozporządzenia powołania Eurokodów, koniecznie do obligatoryjnego stosowania w projektowaniu obiektów mostowych. Czy na pewno konieczne są Eurokody obligatoryjne, skoro i bez nich teraz buduje się w Polsce niezłe mosty? Wnioski autora idą dalej – proponuje, jak mniemam, przygotować za środki publiczne materiały potrzebne podmiotom prywatnym w projektowaniu mostów. Może to i dobre?
Można też zrozumieć, dlaczego normy obligatoryjne są pożądane przez jednostki certyfikujące, ale jaki interes mają władze budowlane w dążeniu do norm obligatoryjnych, wprowadzając przepisy z niejasnymi powołaniami norm. Prawodawcy dbają o to, byśmy się z normą obowiązującą nie rozwiedli. Zamiast podawać w przepisie wymagania i wskazywać adresatom sposób ich realizacji via norma, pracodawca powinien raczej z pozycji nadrzędnej kłaść nacisk na regulację stosunków między uczestnikami procesu budowlanego, zostawiając im decyzję wyboru. Spróbujmy zacytować fragment pracy [3], który odnosi się do norm powołanych w sposób wskazujący w § 204 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Czytamy w nim: W praktyce omawiane powołanie rozumiane jest jednak powszechnie jako wyłączne, co wcale nie wydaje się być sprzeczne z intencją wydawcy przepisu (wyróżnienie W.C.) chcącego uniknąć domniemanej sprzeczności z cytowanym przepisem ustawy o normalizacji, mówiącym o dobrowolności stosowania norm. Dlaczego taką intencję miał autor przepisu? Dlaczego mu nie przeszkadza opatrzne jego stosowanie? Widzimy, że nikomu nie przeszkadzają niejednoznaczne powołania Polskich Norm w przepisach.
A jeśli autor przepisu chce, aby niektóre Polskie Normy były obowiązujące lub prawnym przedłużeniem, lub uzupełnieniem przepisu, to powinien doprowadzić do ich udostępniania i zwolnić z ich kupowania i kolejnych zmian do nich. Autorzy cytowanej pracy [3] podają przykład: francuski dekret w sprawie normalizacji zobowiązuje Francuskie Stowarzyszenie Normalizacyjne (AFNOR) do bezpłatnego udostępniania w internecie norm uznanych za obowiązujące.
Aby zrozumieć naturalną skłonność zainteresowanych do stosowania Polskich Norm, trzeba na nie spojrzeć przez ich wartość. Środowisko budowlanych (nie tylko) dobrze wie, że zawierają one bogatą treść merytoryczną, są tworzone jawnie przez kompetentne komitety techniczne przy powszechnej dostępności, zawierają sprawdzone osiągnięcia nauki i techniki, są wielokrotnie weryfikowane przez różnych użytkowników oraz są poddane ankiecie publicznej w szerszym nawet zakresie niż przepisy prawne. Nie zawierają postanowień celowo błędnych lub szkodliwych. Wszystkie te pozytywne cechy normy nabierają w oczach użytkowników potwierdzenia dopiero przez jej powołanie.
Trzeba jeszcze zapytać, dlaczego tak wartościowe dokumenty nie mogą być obligatoryjne, co złego, niedorzecznego w powołaniu normy do obligatoryjnego stosowania? Czy powołanie niweczy jej wartość? Nic podobnego, przeciwnie, ustawa o normalizacji szeroko otwiera wrota do powoływania norm, ale zamyka bramę do nadawania im statusu dokumentów obligatoryjnych. W gospodarce wolnorynkowej norma obowiązująca niweczy wszelką konkurencję, zubaża rynek wyrobów, jest hamulcem postępu technicznego, ogranicza inwencję (zabronione są odstępstwa od zapisów w normach) producentów i projektantów i prowadzi do obniżenia, wbrew pozorom, bezpieczeństwa (np. budowli), bo wymagając spełnienia tylko wymagań normy, zwalnia stosującego z poszukiwania zagrożeń pozanormowych.

Dobrowolność jako zasada normalizacji
Ustawowy zapis o dobrowolnym stosowaniu PN jest zgodny z główną zasadą normalizacji europejskiej, wprowadzoną na poziomie Wspólnoty w 1985 r. nowym podejściem oddzielającym legislację (obligatoryjną) od normalizacji (dobrowolnej). Do rozdzielenia doszło w następstwie negatywnych doświadczeń przy łącznym traktowaniu kwestii prawnych i normalizacyjnych w przepisach, ustawodawstwo stawało się rozbudowane i zaawansowane technicznie, obszerne, bo zawierało wymagania dla każdej kategorii wyrobów, a jego uzgodnienia przeciągały się, bo wymagana była jednomyślność Rady. Po rozdzieleniu przepisy pozostały w gestii ustawodawcy, opracowanie norm przekazano komitetom technicznym złożonym z podmiotów zainteresowanych stosowaniem norm, podmiotów, które wiedzą, jakie normy są im potrzebne, co w nich powinno się znaleźć i co jest możliwe do osiągnięcia pod względem technicznym w danym czasie.
Przepisy i normy pozostają w ścisłej relacji, ale ustawodawca unijny z zasady nie nakłada – chociaż silnie reguluje rynek – obowiązku stosowania norm, bo są one tworzone dobrowolnie przez zainteresowanych na ich własne potrzeby (o tym mówią dokumenty), a uczestnicy procesów normalizacyjnych, jakkolwiek liczni na szczeblu europejskim czy krajowym, nie reprezentują ogółu społeczeństwa. Trudno więc interesy partykularne twórców norm przenosić do prawa ogólnego. Z tego względu ustawodawca unijny tak redaguje przepisy, aby nie nakładać obowiązku stosowania normy i nie brać odpowiedzialności za negatywne skutki jej zastosowania, wymaga zaś respektowania prawa. Dobrowolność w tworzeniu normy skutkuje dobrowolnością jej stosowania.
We wszystkich dokumentach unijnych konsekwentnie się podkreśla, że działalność normalizacyjna i stosowanie norm są dobrowolne. Oto odpowiednie zapisy z dwóch istotnych dokumentów, tj. uchwały Rady z 28 października 1999 r. w sprawie roli normalizacji w Europie oraz Ogólnych wytycznych współpracy między CEN, CENELEC i ETSI a Komisją Europejską i Europejskim Stowarzyszeniem Wolnego Handlu (EFTA): Normalizacja jest dobrowolną działalnością prowadzoną przez zainteresowane strony i dla nich samych w ramach niezależnych i uznanych organizacji normalizacyjnych, z przestrzeganiem zasad konsensu, otwartości i przejrzystości, zmierzającą do przyjęcia norm, z którymi zgodność jest dobrowolna (wyróżnienie W.C.).
Wynika z tego, że zasada ta nie powinna być złamana na gruncie krajowym, bo i PKN, i RP są członkami organizacji, od których przejęły tę zasadę, wpisując ją do prawa krajowego. Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji weszła w życie 1 stycznia 2003 r. Była tworzona w okresie przedakcesyjnym w ramach harmonizacji prawa polskiego z unijnym, dostosowania systemu normalizacyjnego w Polsce do modelu europejskiego. Po jej wejściu w życie PKN uzyskał członkostwo w europejskich organizacjach normalizacyjnych, które było niezbędnym warunkiem akcesji Polski do Unii Europejskiej.

mgr inż. Witold Ciołek

Piśmiennictwo
1. W. Ciołek, O stosowaniu Polskich Norm – jest obowiązek czy go nie ma?, „Inżynier Budownictwa” nr 4/2006.
2. W. Ciołek, Kilka uwag o Eurokodach i stosowaniu norm wycofanych, „Inżynier Budownictwa” nr 7-8/2010.
3. S. Zieleniewski, J. Sieczkowski, R. Gajownik, Przepisy techniczno-budowlane, Polskie Normy, Eurokody, „Materiały Budowlane” nr 5/2010.
4. Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.).
5. Stanowisko PKN w kwestii dobrowolności stosowania norm, strona internetowa PKN: www.pkn.pl listopad 2010 r.
6. E. Grabowska, T. Schweitzer, O roli Polskich Norm w dobrowolnym systemie normalizacji, „Normalizacja” nr 7/200.
7. E. Grabowska-Schweitzer, Powoływanie norm w przepisach prawnych. Wybrane zagadnienia, Wiadomości PKN. Normalizacja nr 3/2009.
8. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę 89/106/EWG, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L z 4 kwietnia 2011 r.