Nowe regulacje w gospodarce wodno-ściekowej

Ustawodawca pracuje nad wprowadzaniem kolejnych zmian w Prawie wodnym, które ułatwią funkcjonowanie przedsiębiorcom (fot. Rafał Rębacz – fotolia.com)

Wprowadzenie w życie nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Pw) miało na celu wdrożenie postanowień dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. (ramowej dyrektywy wodnej), która ustanawia ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, i gruntownie przeorganizowało sposób gospodarowania wodami w Polsce.

Powstała całkowicie nowa struktura odpowiedzialna za funkcjonowanie gospodarki wodnej – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGW WP) – która prowadzi działania z zakresu ochrony przed powodzią i suszą oraz ochrony jakości zasobów wodnych, wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, będących własnością Skarbu Państwa, nalicza i pobiera opłaty za usługi wodne oraz wydaje w drodze decyzji administracyjnych zgody wodnoprawne.

Ponadto podmiot ten zatwierdza taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków, opiniuje projekty regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz rozstrzyga spory między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami ich usług, a zatem jako tzw. organ regulacyjny zajmuje się zadaniami realizowanymi do końca 2017 r. przez organy samorządu terytorialnego. W związku z wejściem w życie nowego Prawa wodnego gruntownym zmianom uległ również system wydawania rozstrzygnięć administracyjnych uprawniających do korzystania z wód – powstała instytucja „zgód wodnoprawnych”, obejmująca zarówno m.in. pozwolenia i zgłoszenia wodnoprawne, jak i całkowicie nowy rodzaj decyzji, tj. ocenę wodnoprawną. Zmodyfikowany został katalog czynności wymagających uzyskania takiej zgody, przy czym wyodrębniono wśród nich kategorię usług wodnych, których realizacja (prowadzenie) związana jest z koniecznością uiszczania opłaty. Zmienił się także sam sposób naliczania i poboru opłat środowiskowych w części dotyczącej korzystania z wód, w miejsce których wprowadzono obecnie opłaty za usługi wodne.
Powyższe zmiany dotyczą w zasadzie wszystkich użytkowników wód, w tym również – a może przede wszystkim – przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych jako podmiotów realizujących zadania własne gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Podstawy działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego

Podstawowym dokumentem umożliwiającym funkcjonowanie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest zezwolenie na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wydawane na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W tym zakresie przepisy nie uległy zmianie ze względu na wejście w życie nowego Prawa wodnego – wniosek o wydanie zezwolenia musi spełniać takie same wymagania jak uprzednio, te same są warunki wydania i powody odmowy wydania zezwolenia. Kontrola działalności przedsiębiorstwa w zakresie zgodności z udzielonym zezwoleniem prowadzona jest nadal przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
W kompetencjach samorządu gminnego pozostało uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże musi to zostać poprzedzone zaopiniowaniem projektu tego regulaminu przez organ regulacyjny.
Istotne zmiany nastąpiły również w kwestii ustalania i zatwierdzania taryfy, stanowiącej podstawę do rozliczania opłat za usługi realizowane przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne w zależności od charakteru danej grupy odbiorców.

Czytaj także: Zmiany w przepisach a funkcjonowanie oczyszczalni

O ile przed dniem 1 stycznia 2018 r. taryfa opłat określana była przez przedsiębiorstwo na rok, o tyle obecnie okres ten wynosi trzy lata. Podstawę ustalenia taryfy stanowią koszty związane ze świadczeniem usług, zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia, a także koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że ustalenie tych kosztów następuje w wyniku analizy wydatków na przestrzeni trzech lat obrachunkowych, co stanowi wydłużenie wskazanego wcześniej okresu wynoszącego rok. Nieznacznym modyfikacjom uległ również sam wniosek o ustalenie taryfy – oprócz informacji dotyczących ekonomicznych uwarunkowań świadczenia usług powinny się znaleźć w nim także dane na temat bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych oraz podziemnych, a także prognozy w ramach możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z tych wód na obszarze zlewni bądź jej części. Ma to na celu umożliwienie prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej, uwzględniającej potrzeby i możliwości zasobowe na obszarach działania poszczególnych przedsiębiorstw w kontekście zlewniowym. Zatwierdzenie taryfy w drodze decyzji administracyjnej na podstawie informacji przedstawionych we wniosku należy do organu regulacyjnego. Uprzednio kompetencja ta należała do rady gminy, która taryfę zatwierdzała w drodze aktu prawa miejscowego. W przypadku gdy wynik dokonanej przez regulatora oceny, weryfikacji lub analizy okaże się negatywny, organ regulacyjny odmawia – również w drodze decyzji – zatwierdzenia taryfy oraz zobowiązuje wnioskodawcę, we wskazanym terminie, do przedłożenia poprawionego projektu taryfy, wskazując przy tym elementy wymagające korekty. Organ regulacyjny ma również prawo do ustalenia taryfy tymczasowej w przypadku, gdy wynik oceny taryfy jest negatywny ze względów stricte ekonomicznych, a przedsiębiorstwo w określonym przez regulatora terminie nie przedłożyło poprawionego projektu taryfy. Co istotne, w przypadku gdy decyzja w sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryfy nie zostanie wydana w ciągu 120 dni od doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu, wówczas taryfa ta wchodzi w życie, przy czym do jej ogłoszenia na stronie internetowej, a także w punktach obsługi klienta zobligowane jest zainteresowane przedsiębiorstwo.
Przedsiębiorstwo może wystąpić do regulatora z wnioskiem o skrócenie terminu obowiązywania taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz jego uzasadnieniem, jeżeli wynika to ze zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia.

Organ regulacyjny

Organem regulacyjnym jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak już wskazano, zadaniem regulatora jest opiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz zatwierdzanie taryf za wodę i ścieki, a także rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług, dotyczących np. odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo, czy też wymierzanie kar pieniężnych. Co istotne, do postępowań toczących się przed organem regulacyjnym zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a organem odwoławczym od podejmowanych przez niego decyzji jest Prezes PGW WP.

Usługi wodne

Realizacja przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zadań w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie gminy jest również związana z koniecznością uregulowania w trybie przepisów ustawy Pw kwestii związanych z korzystaniem z wód.

Analizując obowiązujące obecnie przepisy w kontekście ustawy Pw z 2001 r., można zauważyć, że zachowany został podział na zwykłe, powszechne i szczególne korzystanie z wód, przy czym definicje korzystania zwykłego i szczególnego nie uległy zmianie, natomiast katalog szczególnego korzystania z wód uległ znacznemu rozszerzeniu w stosunku do uprzednio obowiązującego.

Przepisami nowej ustawy wprowadzono całkowicie nową kategorię czynności mogących mieć wpływ na stan środowiska, czyli tzw. usługi wodne. Można się pokusić o stwierdzenie, że zbiór działań określanych jako usługi wodne składa się w gruncie rzeczy ze ściśle określonych rodzajów czynności kwalifikowanych uprzednio jako szczególne korzystanie z wód, przy czym są to czynności powodujące koszty na tyle istotne dla środowiska wodnego, że konieczne jest uiszczanie opłat za ich realizację. W ustawie określono wprost, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód, przy czym obejmują one:

1. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie
3. z tych wód;
4. uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję;
5. odbiór i oczyszczanie ścieków;
6. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych;
7. korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej;
8. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w syste my kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast;
9. trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
10. odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

Należy zauważyć, że w podanym zestawieniu pojawiają się całkowicie nowe działania, które nie były uwzględniane jako korzystanie z wód w przepisach wcześniejszych, np. uzdatnianie i dystrybucja wód powierzchniowych i podziemnych, odbiór i oczyszczanie ścieków lub odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych. Konieczność ich ujęcia w przepisach dotyczących usług wodnych wynika z treści ramowej dyrektywy wodnej, jednak wypada wskazać, że zgodnie z art. 8 Prawo wodne przepisów tej ustawy nie stosuje się do usług wodnych w zakresie magazynowania, uzdatniania lub dystrybucji wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz odbioru ścieków, objętych przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 i 1629). Oznacza to, że działania (magazynowanie, uzdatnianie etc.) prowadzone w ramach realizacji zadań własnych gminy w zakresie poboru wód i odprowadzania ścieków – wymienione w cytowanym wyżej przepisie – nie będą kwalifikowane jako usługi wodne, a w związku z tym nie będą wymagały np. uzyskania stosownej zgody wodnoprawnej.
Wymaga podkreślenia, że co do zasady na każde działanie wykraczające poza zwykłe i powszechne korzystanie z wód konieczne jest obecnie uzyskanie pozwolenia lub dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 389 nowego Prawo wodne takie rozstrzygnięcie musi bowiem zostać wydane dla każdej czynności kwalifikowanej jako szczególne korzystanie z wód albo usługa wodna, a także w związku z: długotrwałym obniżeniem poziomu zwierciadła wody podziemnej; rekultywacją wód powierzchniowych lub wód podziemnych; wprowadzaniem do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; wykonywaniem urządzeń wodnych; regulacją wód, zabudową potoków górskich oraz kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych; zmianą ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; prowadzeniem przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów oraz prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Rozszerzenie tego przepisu znajduje się w kolejnym art. 390, w którym wskazano m.in. na konieczność uzyskania pozwolenia również w przypadku lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych obiektów budowlanych.

Wydaje się, że z punktu widzenia działalności przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych najbardziej istotne są przepisy dotyczące działań polegających na poborze wód podziemnych i powierzchniowych oraz odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, kwalifikowanych obecnie jako usługi wodne.

Należy w tym miejscu wskazać na drobną, ale wyjątkowo znaczącą zmianę, wprowadzoną przepisami nowej ustawy – Prawo wodne. W przeciwieństwie do uprzednio obowiązujących zasad wody opadowe i roztopowe zostały usunięte z katalogu ścieków i stanowią samodzielną, odrębną kategorię nieczystości, do której przepisy dotyczące ścieków nie znajdują już zastosowania. Również ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie obejmuje już wód opadowych i roztopowych. Kwestia ta wymaga uwzględnienia przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne zarówno przy ustalaniu taryf, jak i w indywidualnych umowach zawieranych z poszczególnymi klientami.

Opłaty za usługi wodne

Zasadniczą zmianą wprowadzoną przepisami ustawy Pw z 20 lipca 2017 r. jest całkowita reorganizacja systemu opłat za korzystanie z wód, stanowiących obecnie tzw. opłaty za usługi wodne, co również budziło przed wejściem w życie ustawy największy chyba niepokój zainteresowanych podmiotów. Ustawa wskazuje na konkretne czynności wymagające naliczania i uiszczania opłat. Należą do nich:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;

4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;

5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Niewątpliwie zatem zmiana w sposobie naliczania opłat dotknęła przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ze względu na charakter prowadzonej przez nie działalności opierającej się na poborze wód powierzchniowych i podziemnych oraz na odprowadzaniu ścieków do środowiska.

Tab. Opłata stała i zmienna za usługi wodne

Co do zasady, opłata za usługi wodne składa się z dwóch części: stałej (zasobowej, abonamentowej) i zmiennej, przy czym wysokość pierwszej wynika z treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, na podstawie którego odbywa się korzystanie z usług wodnych, natomiast wysokość drugiej jest uzależniona od faktycznego rozmiaru tego korzystania.

Kluczowe założenie systemu naliczania, który wprowadza nowe Pw, stanowi zasada zwrotu kosztów usług wodnych świadczonych przez Wody Polskie.
Opłata stała naliczana jest z góry za cały rok, przy czym jak wskazują dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, przyjęty sposób jej wyliczenia przez Wody Polskie budzi znaczne wątpliwości.

Problem polega na tym, że w wydanych na podstawie Prawo wodny z 2001 r. pozwoleniach określano zwykle maksymalne wskaźniki poboru wód podziemnych lub powierzchniowych godzinowo, średniodobowo i rocznie. Brakuje zatem określenia w m³/s, które – jak wynika z tabeli – jest niezbędne do obliczenia wysokości opłaty stałej.
W związku z tym konieczne jest przeliczenie danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym/zintegrowanym w celu uzyskania wymaganej jednostki. Ustawa Prawo wodne nie wskazuje jednak sposobu tego przeliczenia, w związku z czym Wody Polskie dokonują go w sposób dowolny, zazwyczaj opierając się na poborze godzinowym, który jest dla zakładów najmniej opłacalny. Sądy administracyjne kwestionują ten sposób naliczania opłaty, wskazując, że wątpliwości prawne w tym zakresie powinny być rozstrzygane na rzecz zainteresowanego podmiotu. Innymi słowy, że opłata stała powinna być naliczana np. na podstawie poboru rocznego.
Należy w tym miejscu podkreślić również, że ustawodawca przewidział możliwość zmiany pozwolenia w celu urealnienia wskazanej w nim ilości przewidzianych do poboru wód. Zgodnie bowiem z art. 562 Prawo wodne organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., na wniosek zainteresowanych zakładów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady. Warunkiem dokonania takiej zmiany jest złożenie stosownego wniosku przez podmiot pobierający wody – w tym przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego – w odpowiednio wczesnym terminie, a także brak sprzeczności z pozostałymi wartościami poboru ustalonymi w pozwoleniu.
W przepisach dotyczących opłaty zmiennej, której naliczenie wymaga wiedzy na temat faktycznego rozmiaru korzystania z wód, wskazano, że do dnia 31 grudnia 2020 r., tj. do momentu zainstalowania przyrządów pomiarowych, wysokość opłaty będzie naliczana na podstawie: określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód (w tym m.in. określonych w nim ilości i jakości wód i ścieków); pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych; a także odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (por. art. 272 oraz art. 552 Prawa wodnego). Złożenie stosownego oświadczenia należy do obowiązków zakładów korzystających z wód, przy czym w zależności od rodzaju usługi wodnej oświadczenie takie zawierać będzie różne informacje, zgodnie ze wzorami oświadczeń sporządzonymi i udostępnionymi przez Wody Polskie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Termin złożenia takiego oświadczenia to maksymalnie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. Ustawa w obowiązującym brzmieniu nie przewiduje konsekwencji w przypadku niewypełnienia ww. obowiązku, jednak obecnie procedowany jest projekt o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (numer w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów: UC142), w którym wskazano, że przedmiotowe oświadczenia składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Reasumując, po ponad roku obowiązywania nowej ustawy – Prawo wodne jej przepisy stają się coraz bardziej przejrzyste, niemniej wiele kwestii wymaga nadal wyjaśnienia. Mając świadomość zawiłości nowych regulacji, ustawodawca nieustająco pracuje nad wprowadzaniem kolejnych zmian, które ułatwią funkcjonowanie zarówno przedsiębiorcom, jak i organom gospodarki wodnej.

Joanna Antoniak

Źródła

1. Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268).
2. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152).
3. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096).
4. B. Rakoczy, Prawo wodne. Praktyczny przewodnik, Wolters Kluwer Polska, 2018.