Kwestie dotyczące kompetencji w sprawie określenia zakresu uprawnień budowlanych w świetle licznych zmian prawnych i różnych regulacji budzą wiele wątpliwości wśród członków PIIB. Dlatego też należy wyjaśnić, kto jest upoważniony do wyjaśniania zakresu uprawnień budowlanych osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie w świetle obowiązujących przepisów.
Na wstępie należy zaprezentować, kiedy z wyjaśnieniem wątpliwości będziemy mieli do czynienia. Ogólnie można wyróżnić dwie podstawowe grupy sytuacji:
1) wyjaśnianie zapisów uprawnień budowlanych na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. przez organy samorządu zawodowego, w przypadku gdy decyzja budzi wątpliwości co do jej treści;
2) ocena zakresu uprawnień budowlanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w przypadkach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), tj. pod kątem planowanych inwestycji.
Wyjaśnianie zapisów uprawnień budowlanych, których treść budzi wątpliwości
Podstawa prawna rozstrzygnięć
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
W świetle aktualnego orzecznictwa powołany przepis służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą uzasadnione wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia (wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/07).
Przedmiotowe wyjaśnienie nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji.
Zdaniem sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ. W przeciwnym wypadku organ, do którego występuje strona z odpowiednim żądaniem, obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia. Według sądu występowania wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja ta nie zawierała żadnych niejasności, jednak wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień wynikających z tego aktu.
Podobnie orzekł WSA w wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2395/06, w którym stwierdził, że celem instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności decyzji, szczególnie wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Zdaniem sądu organ nie może czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, a zwłaszcza nie może odpowiadać stronom na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji wychodzące poza jej treść i zakres.
Organ administracyjny nie jest również powołany do interpretacji treści decyzji poprzez dokonywanie wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 1560/01).
Niestety to właśnie kilkakrotne zmiany przepisów stanowią największy problem dla adresatów decyzji, które często też zawierają pojęcia niedookreślone, niewyjaśnione przez ustawodawcę. Powyższe jest powodem uznawania przez wnioskodawców, że decyzje takie są nieaktualne, z związku z powyższym wnioskodawcy żądają wyjaśnienia treści uprawnień i określenia ich zakresu w świetle aktualnych przepisów.
Zabieg powyższy jest jednak niedopuszczalny, ponieważ każda decyzja, zgodnie z art. 104 Prawa budowlanego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim została wydana, a jej zakres nie ulega zmianie czy modyfikacji.
Procedura i organy upoważnione do wyjaśniania wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
W przypadku gdy mamy do czynienia z sytuacją powstania wątpliwości co do treści decyzji, organem właściwym do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących zakresu uprawnień budowlanych, jako następca prawny organów administracji państwowej, jest Polska Izba Inżynierów Budownictwa.
Organ ten jest uprawniony i jedynie właściwy do wydawania postanowień w odniesieniu do uprawnień wydanych zarówno przez swoje organy, jak i organy uprawnione poprzednio.Natomiast prawomocne postanowienia, jako integralna część decyzji, są wiążące dla wszystkich organów orzekających w sprawach indywidualnych.
Postępowanie w sprawie wyjaśnienia w drodze postanowienia treści decyzji wszczyna się na żądanie strony, którą jest osoba fizyczna legitymująca się decyzją budzącą wątpliwości. Wyjaśnienie powyższe może być dokonane w każdym czasie, co oznacza, że Izba jest właściwa również w odniesieniu do decyzji wydanych przez organy administracji państwowej na podstawie aktów prawnych poprzednio obowiązujących.
W omawianym postępowaniu obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Organem uprawnionym do dokonywania wyjaśnień w I instancji jest właściwa miejscowo okręgowa komisja kwalifikacyjna okręgowej izby inżynierów budownictwa. Natomiast organem II instancji jest Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, do której przysługuje stronie prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez okręgową komisję kwalifikacyjną.
Postanowienie wydane przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną jest ostateczne i w toku instancji nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. Na powyższe postanowienie przysługuje jednak skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia za pośrednictwem organu, który je wydał, tj. za pośrednictwem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej.
W innych przypadkach, gdy wątpliwości nie dotyczą wprost sformułowań użytych w treści decyzji, okręgowe komisje kwalifikacyjne wydają opinie w formie zwykłego pisma. Przedmiotowe pismo, jako niewiążące innych organów, stanowi wyłącznie ogólne wyjaśnienie wątpliwości zgłoszonych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.
W ramach swoich kompetencji PIIB nie może jednak oceniać zakresu uprawnień budowlanych pod kątem planowanych robót budowlanych i odpowiadać na pytanie, czy konkretne uprawnienia upoważniają do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej projektanta lub kierownika budowy przy planowanej inwestycji.
Powyższe podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę oraz organów nadzoru budowlanego na etapie realizacji i utrzymania obiektu budowlanego, o czym mowa poniżej.
Ocena zakresu uprawnień dokonywana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego
Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przedmiotowa kontrola obejmuje sprawdzenie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. d) w związku z art. 84a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Powyższe upoważnienie zostało ponownie wyartykułowane w art. 81 ust. 3 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca określił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego kontrolują posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji.
Dodatkowo podstawę do oceny uprawnień budowlanych projektantów stanowi art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności.
Podobnie do kontroli zakresu uprawnień budowlanych ustawodawca upoważnił organy nadzoru budowlanego, które przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną badają m.in. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Ponadto organ nadzoru budowlanego bada zakres uprawnień osoby zamierzającej pełnić funkcję kierownika budowy lub robót.
Podsumowując, należy stwierdzić, że okręgowe izby inżynierów budownictwa oraz Polska Izba Inżynierów Budownictwa są organami właściwymi do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, w przypadku gdy jej treść budziła wątpliwości od samego początku, tj. od dnia wydania.
Natomiast wyjaśnienie, czy określone uprawnienia upoważniają do sporządzenia projektu lub kierowania budową planowanej inwestycji, leży w wyłącznej gestii organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego.
Organy powyższe, mając wgląd w dokumenty dotyczące planowanej inwestycji, oceniają, czy osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie posiadają uprawnienia do wykonywania tych funkcji w konkretnym przypadku.
prof. zw. dr hab. inż. Kazimierz Szulborski
dr Joanna Smarż
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna PIIB
