Zanieczyszczenie wód wiąże się z odpowiedzialnością cywilną, karną lub administracyjną za szkody w środowisku.
Roboty budowlane, definiowane w ustawie – Prawo budowlane jako budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, jak każdy inny rodzaj działalności budowlanej mogą stanowić źródło zanieczyszczenia środowiska naturalnego.
Przede wszystkim należy wskazać, że podmioty zamierzające prowadzić działania związane z emisją zanieczyszczeń do środowiska są zobligowane do uzyskania stosownych pozwoleń wydawanych przez organy ochrony środowiska. Podstawowy akt prawny w tym zakresie stanowi ustawa – Prawo ochrony środowiska [1], w której ustawodawca wskazał na możliwość wydania następujących rodzajów pozwoleń emisyjnych: zintegrowanego, na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz na wytwarzanie odpadów. W zakresie robót budowlanych, rozpatrywanych w kontekście zanieczyszczenia wód, zasadnicze znaczenie będzie miała ewentualna konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wydawanego na zasadach ustalonych w ustawie – Prawo wodne [2], do której odsyła nas Prawo ochrony środowiska w art. 181 ust. 1 pkt 3. Zanieczyszczenie wód powstawać może w wyniku odprowadzania z terenu, na którym prowadzone są roboty budowlane, ścieków bądź zanieczyszczonych wód (np. z odwodnienia).
Fot. © Andrey Armyagov – Fotolia.com
zanieczyszczenie – emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska (art. 3 pkt 49 ustawy – Prawo ochrony środowiska)
Zgodnie z przepisami Prawa wodnego korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, a także marnotrawstwa wody, marnotrawstwa energii wody ani wyrządzać szkód. Pozwolenia wodnoprawne stanowią narzędzie umożliwiające kontrolę korzystania ze środowiska, które polega między innymi na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. W pozwoleniu wodnoprawnym organ na podstawie dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę ustala m.in. ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi[1], a w przypadku ścieków przemysłowych – jeżeli jest to uzasadnione – dopuszczalne ilości zanieczyszczeń, zwłaszcza ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Substancje te określone zostały przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, przy czym substancje te są limitowane nie tylko w przypadku wprowadzania ich do urządzeń kanalizacyjnych, ale również do środowiska – tj. do wód i do ziemi. Podmiot, występując o wydanie decyzji w sprawie udzielenia takiego pozwolenia, jest obowiązany określić, jakiego rodzaju ścieki mogą powstawać i jakie substancje szczególnie szkodliwe będą one zawierać, organ natomiast weryfikuje, czy planowana do wprowadzania ilość tych substancji nie przekracza wielkości wskazanych w obowiązujących przepisach prawa[2]. Zanieczyszczenie wód, co do zasady, będzie występować w przypadku przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu bądź w przypadku nielimitowanego korzystania polegającego np. na wprowadzaniu ścieków do środowiska bez uzyskania stosownej decyzji.
Kwestia takiego zanieczyszczenia w sposób nierozerwalny jest związana z problematyką odpowiedzialności za szkody w środowisku. W obowiązującym obecnie stanie prawnym przewiduje się trzy rodzaje takiej odpowiedzialności: cywilna, karna i administracyjna, przy czym każda z nich posługuje się odmiennymi instrumentami prawnymi.
Jak rozumieć pojęcie szkody w środowisku?
Definicja legalna szkody w środowisku pojawiła się w prawie polskim stosunkowo późno, bo dopiero w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku, w której wskazano, że szkodą jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska i dotyczyć może zarówno szkód w gatunkach chronionych. Szkoda może dotyczyć takich elementów środowiska, jak gatunki lub siedliska przyrodnicze, powierzchnia ziemi, a także wody.
Odpowiedzialność cywilna
W zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody ustawa [1] odsyła do przepisów kodeksu cywilnego, z wyjątkiem ustaleń wskazanych bezpośrednio w ustawie. Należy tu przytoczyć przede wszystkim art. 323 [1], w którym ustawodawca wskazał na możliwość żądania od podmiotu, który bezprawnie oddziałując na środowisko, powoduje szkodę bądź zagrożenie szkodą, żądania przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem. W przypadku gdyby podjęcie takich środków było niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, istnieje nawet możliwość żądania zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie. Żądania takie mogą zostać wystosowane również przez Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, fundacje lub stowarzyszenia – jeżeli zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego. Istotne wydaje się wskazanie, że od odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nie zwalnia okoliczność, iż działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji administracyjnej i w jej granicach (art. 325) [1]. Oznacza to, że ustawodawca nie wyklucza możliwości powstania szkody nawet wówczas, gdy podmiot spełnia wszystkie obowiązujące standardy, a prowadzona przez niego działalność jest wykonywana na podstawie niezbędnych decyzji administracyjnych, jednak w takiej sytuacji podmiot ten jest uprawniony do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego w stosunku do organu, który wydał taką decyzję.
Odnosząc powyższe przepisy do kwestii związanych z zanieczyszczeniem wód w trakcie robót budowlanych, należy stwierdzić, że podmioty powodujące zanieczyszczenie w takim rozmiarze, iż jest ono przyczyną powstania szkody w środowisku, powinny się liczyć z możliwością wystąpienia przez osoby poszkodowane z żądaniami w zakresie zaprzestania działalności bądź podjęcia środków zapobiegawczych, a także zapłaty stosownej rekompensaty, przede wszystkim zaś – przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Odpowiedzialność karna
Przepisy odnoszące się do odpowiedzialności karnej są ujęte w co najmniej kilku aktach prawnych, gdyż zawierają się zarówno w kodeksie karnym, jak i w ustawach szczególnych – w tym w Prawie ochrony środowiska i Prawie wodnym, a penalizacją objęte są czyny zabronione pod groźbą kary jako przestępstwa lub wykroczenia. Granica między nimi sprowadza się do stopnia społecznej szkodliwości czynu, a w praktyce do wysokości kar oraz właściwości podmiotów (prokuratura, policja, inne służby) odpowiedzialnych za bezpośrednie ściganie sprawców tych czynów i właściwości sądów upoważnionych do ich wymierzania.
W przepisach kodeksu karnego (art. 181-188) wymieniono przestępstwa przeciwko środowisku, przy czym w art. 182 § 1 określono, że ten, kto zanieczyszcza wodę, powietrze lub powierzchnię ziemi substancją albo promieniowaniem jonizującym w takiej ilości lub w takiej postaci, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat. Ustawodawca złagodził wymiar kary, w przypadku gdy sprawca działa nieumyślnie – podlega on wówczas grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do 2 lat. Kwalifikowany typ czynu zabronionego został stypizowany w § 3 wskazującym, że ten, kto zanieczyszcza środowisko we wskazany w § 1 tego przepisu sposób w ramach korzystania ze środowiska, wymagającego uzyskania pozwolenia, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Wydaje się w związku z tym, że najbardziej istotne z punktu widzenia procesu budowlanego powinno być przeprowadzenie przed jego rozpoczęciem analizy planowanej działalności pod kątem konieczności uzyskania pozwoleń środowiskowych, w tym m.in. pozwolenia wodnoprawnego.
Należy zwrócić uwagę, że kodeks karny przewiduje sankcje dla działań wpływających na stan środowiska w sposób znaczący – mogący spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka bądź istotne obniżenie jakości poszczególnych elementów środowiska. Niezwykle istotne jest to, że na gruncie powołanych wyżej przepisów karnych nie jest konieczne, aby zanieczyszczenie sprowadziło niebezpieczeństwo dla środowiska (życia, zdrowia ludzi lub zniszczenia w świecie zwierzęcym lub roślinnym w znacznych rozmiarach). Wystarczy ustalenie, iż warunki lub sposób działania były takie, że na podstawie ogólnej oceny mogły spowodować takie zagrożenie. Natomiast, co bardzo istotne, gdy następstwem tak określonego zanieczyszczenia środowiska są efektywne szkody w postaci zniszczeń w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach albo śmierci człowieka lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu wielu osób, odpowiedzialność karna sprawcy zanieczyszczeń podlega znacznemu obostrzeniu (por. art. 185 § 1 i 2 k.k.). Prawo ochrony środowiska zawiera z kolei jedną z najważniejszych zasad dotyczących sposobu realizacji inwestycji budowlanej w kontekście ochrony środowiska: Kto wbrew ciążącemu na nim, na podstawie art. 75, obowiązkowi w trakcie prac budowlanych nie zapewnia ochrony środowiska w obszarze prowadzenia prac, podlega karze grzywny(art. 330). Do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego uprawnieni są inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 września 2002 r. w sprawie nadania inspektorom Inspekcji Ochrony Środowiska uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego. W związku z tym podmiot realizujący prace budowlane powinien się liczyć z możliwością weryfikacji przez Inspekcję Ochrony Środowiska sposobu prowadzenia tych prac i jego zgodności z obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska przepisami, a także legitymowaniem się przez ten podmiot wymaganymi pozwoleniami, przy czym postępowanie w tej sprawie prowadzi się na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2013 r. poz. 395 z późn. zm.) i nie należy ono do właściwości organów administracji.
Wydaje się, że najprecyzyjniej tematyka odpowiedzialności za zanieczyszczenie wód powinna zostać uwzględniona w [2]. Jakkolwiek przepisy tego aktu zawierają regulacje karne w zakresie korzystania z wód, ponieważ zgodnie z art. 192 [2] karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny podlega ten, kto bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym korzysta z wody lub wykonuje urządzenia wodne albo inne czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego, to jednak ustawodawca wykluczył z tej regulacji wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych (art. 192 ust. 3). Abstrahując od powyższego, należy zauważyć, że organy inspekcji od dnia 7 maja 2015 r. nie posiadają uprawnień do nakładania mandatów karnych z art. 192 [2].
Niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej za szkody w środowisku podmiot może również ponieść konsekwencje niezgodnego z prawem działania w drodze odpowiednich decyzji administracyjnych.
Odpowiedzialność administracyjna
Odpowiedzialność administracyjna za szkody w środowisku, odmiennie niż na przykład odpowiedzialność cywilna, może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej z urzędu, a nie tylko w związku z wnioskiem poszkodowanego.
Formą odpowiedzialności administracyjnej, przewidzianą w różnych przepisach z zakresu ochrony środowiska, w tym w [1], ustawie o odpadach, Prawie geologicznym i górniczym, a także w [2], jest wstrzymanie działalności zagrażającej środowisku. W przypadku zaistnienia zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi albo zwierząt bądź środowisku, w art. 162 [2] organy administracji zostały uprawnione do wezwania zakładu odpowiedzialnego za te zaniedbania do ich usunięcia w określonym terminie, a w przypadku jego niedochowania – do zaprzestania działalności. W tym miejscu wypada przywołać definicję zakładu, który w [2] rozumiany jest jako podmiot korzystający z wód w ramach korzystania szczególnego, wykonujący urządzenia wodne lub wykonujący inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że wskazany art. 162 ma zastosowanie wobec wszystkich podmiotów, które w związku z prowadzoną działalnością powinny uzyskać pozwolenie wodnoprawne.
Do instrumentów odpowiedzialności administracyjnej zalicza się także sankcje finansowe w postaci kar pieniężnych oraz opłat podwyższonych, naliczanych na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska. Co do zasady, opłaty podwyższone ponosi podmiot nieposiadający wymaganego pozwolenia, w tym m.in. na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 292 pkt 2 [1]), natomiast kary dotyczą sytuacji, gdy przekraczane są warunki realizacji udzielonego pozwolenia, np. stanu i składu ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.
Również wskazana w art. 136 [2] sankcja cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia bez odszkodowania jakkolwiek ma formę fakultatywną, stanowi rodzaj egzekwowania odpowiedzialności za szkody w trybie administracyjnym. Jedną z przesłanek do zastosowania tego przepisu jest dokonana przez zakład zmiana celu i zakresu korzystania z wód lub warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. W związku z tym w przypadku przekroczenia warunków pozwolenia podmiot powinien się liczyć nie tylko z koniecznością zapłaty naliczonych kar, ale również cofnięciem wydanego pozwolenia.
Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
Poza omówionymi przepisami specyficznym aktem prawnym regulującym w sposób kompleksowy kwestie odpowiedzialności za szkody w środowisku, wdrażającym jednocześnie dyrektywę 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko do prawodawstwa polskiego, jest ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie [3]. Jej zapisy opierają się na zasadzie „zanieczyszczający płaci” i mają w istocie na celu usystematyzowanie zagadnień związanych z odpowiedzialnością za szkody, nie wyłączając jednocześnie przepisów innych aktów prawnych w tym zakresie (w tym omówionych [1] i [2]). Do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zaliczono m.in. wymagające uzyskania pozwolenia wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi, przy czym szczegółowe zasady kwalifikowania danego zdarzenia jako szkody w środowisku zostały ujęte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku. Podmiot korzystający ze środowiska w sytuacji zagrożenia szkodą w środowisku jest obowiązany podjąć niezwłocznie działania zapobiegawcze, a w przypadku wystąpienia takiej szkody również działania naprawcze, uzgadniając program tych działań z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jeżeli podmiot powodujący szkodę w środowisku nie wykona powyższych
obowiązków, a organ uzyska wiedzę na temat zaistnienia szkody (np. w wyniku zgłoszenia, o którym mowa w art. 24 ustawy), nakłada on na podmiot obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, tj. przywrócenia środowiska, elementów przyrodniczych lub ich funkcji do stanu początkowego. Niewykonanie nałożonego obowiązku stanowi wykroczenie karane karą grzywny.
Podsumowanie
Co do zasady, wydaje się, że dopóki prace realizowane są zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia, korzystanie z wód ogranicza się do celu i zakresu wskazanego w decyzji, a opłaty za to korzystanie uiszczane są zgodnie z obowiązującymi przepisami, korzystającemu nie grożą żadne negatywne konsekwencje w związku z prowadzoną działalnością, w tym również z robotami budowlanymi. Wyjątek stanowić może sytuacja, gdy szkoda w środowisku nastąpiła w trakcie realizacji prac zgodnie z udzielonymi decyzjami – w tej sytuacji podmiot również ponosi odpowiedzialność za swoją działalność, ma jednak prawo wystąpić z roszczeniem do organu wydającego daną decyzję.
W sytuacji braku stosownego pozwolenia bądź przekroczenia jego warunków w pierwszej kolejności należy się liczyć z opłatami podwyższonymi i karami, nakładanymi na podstawie [1], a także z cofnięciem w trybie art. 136 [2] wydanej już decyzji. W przypadku znaczącego zanieczyszczenia środowiska, powodującego powstanie szkody, zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy [3] – w aspekcie wykonywania działań zapobiegających i naprawczych, a także [2] – w zakresie usunięcia zaniedbań, a nawet zaprzestania prowadzonej działalności. Sytuacje zanieczyszczenia środowiska w wyniku zdarzeń awaryjnych, nieprzewidzianych w ramach korzystania z wód wymagającego uzyskania decyzji, powinny być natomiast rozpatrywane w trybie procedury wskazanej w art. 362 ustawy [1]. Przepis ten dotyczy bowiem wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób zakazany prawem.
Przedstawione rozważania z całą pewnością nie wyczerpują tematyki odpowiedzialności za szkody powstałe w środowisku w związku z prowadzoną przez zakład działalnością, ponieważ obowiązujące uregulowania obejmują swoim zakresem co najmniej
kilka ustaw szczególnych oraz przepisy kodeksowe, a tym samym istnieje realna możliwość zbiegu przepisów, co w konsekwencji skutkuje obowiązkiem poddania analizie każdego stanu faktycznego w sposób indywidualny.
Materiały źródłowe
1. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r poz. 672).
2. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.).
3. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1789 z późn. zm.).
4. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.).
5. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 września 2002 r. w sprawie nadania inspektorom Inspekcji Ochrony Środowiska uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. Nr 151, poz. 1253 z późn. zm.).
6. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501).
[1] Ustawa wskazuje, że możliwe jest także ustalenie minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń w procesie oczyszczania ścieków, jednak analiza przepisów wykonawczych prowadzi do wniosku, że powinien on zostać wyliczony w taki sposób, aby nie nastąpiło przekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w rozporządzeniu. Ma to na celu wyeliminowanie sytuacji, w których procent redukcji zanieczyszczeń osiągany na istniejących urządzeniach nie będzie zapewniał najwyższych dozwolonych wartości w odprowadzanych ściekach.
[2] Obecnie jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. poz. 1800).
