Podczas tegorocznej konferencji nadzoru budowlanego woj. śląskiego (17–19 marca, Ustroń) jej uczestnicy zgodnie twierdzili, że sprawa wykonawstwa zastępczego wymaga współdziałania organów samorządu terytorialnego oraz Państwowej Straży Pożarnej z organami nadzoru budowlanego.
Szczególnie mocno podkreślał to wojewoda śląski Zygmunt Łukaszczyk. W konferencji wzięli również udział: Marek Rączka śląski wojewódzki komendant PSP, Paweł Ziemski zastępca głównego inspektora nadzoru budowlanego oraz prof. Jan Ślusarek, prorektor Politechniki Śląskiej w Gliwicach.
Wykonawstwo zastępcze stanowi jedno z trudniejszych zagadnień w pracy inspektorów nadzoru budowlanego.
W pracy nadzoru budowlanego pojęcie wykonawstwa zastępczego, rozumiane jako wykonanie pewnych czynności czy raczej zapewnienie wykonania tych czynności za zobowiązanego przez sam organ, występuje w trzech sytuacjach. Dwie z nich zawarte są w przepisach Prawa budowlanego, trzecia wynika z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sytuacje wskazane w Prawie budowlanym zawarte są w art. 69 i art. 76 ust. 4. Pierwsza ma miejsce w przypadku wystąpienia konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa (powodowanego przez stan techniczny obiektu) dla życia lub mienia. Druga związana jest z niewykonywaniem lub nadmierną zwłoką w wykonaniu przez zobowiązanego wydanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji dotyczącej zaistniałej katastrofy budowlanej. Ostatnia dotyczy wykonania zastępczego jako jednego ze środków egzekucyjnych, o którym mowa w art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego działający jako organ egzekucyjny zapewnia na koszt i ryzyko zobowiązanego wykonanie decyzji.
Z całą odpowiedzialnością można stwierdzić, że wszystkie te trzy sytuacje są jednymi z najtrudniejszych w pracy nadzoru budowlanego.
Teoria a praktyka
Zgodnie z art. 69 Prawa budowlanego w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia właściwy organ (czytaj: organ nadzoru budowlanego, najczęściej stopnia powiatowego) zapewnia, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, środków przewidzianych w ust. 1 są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. W komentarzu do ustawy – Prawo budowlane, autorstwa Elżbiety Janiszewskiej-Kuropatwy [3], podkreślono, że przepisy tego artykułu odnoszą się wyłącznie do sytuacji, gdy występuje bezpośrednie niebezpieczeństwo zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i zachodzi potrzeba podjęcia niezbędnych działań w celu usunięcia tego zagrożenia, spowodowanego złym stanem technicznym obiektu, który może skutkować jego zawaleniem. Zaistnienie opisanego stanu powoduje, że to organ państwowy ma obowiązek podjąć niezwłoczne działania w celu usunięcia stanu zagrożenia. Tym samym ustawodawca odchodzi w przypadku art. 69 od generalnej zasady Prawa budowlanego, zgodnie z którą to właściciel lub zarządca, będąc odpowiedzialny za stan techniczny obiektu, jest zobowiązany do podejmowania wszelkich działań związanych z zapewnieniem jego właściwego stanu technicznego – patrz art. 61 i art. 70 w związku z art. 62 Prawa budowlanego.
Wydaje się przy tym oczywiste, że przepis ten nie zwalnia od odpowiedzialności ani też nie wyłącza, w przypadku wystąpienia sytuacji opisanej w art. 69, od działania w pierwszej kolejności właśnie tych osób. Jest on natomiast swoistym zabezpieczeniem wykonania tych czynności, w przypadku gdyby wykonanie ich przez właściciela nie było możliwe lub zwłoka w przystąpieniu do nich była zbyt długa. Należy zgodzić się również co do tego, że wystąpienie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi bądź zniszczenia mienia znacznych rozmiarów należy do tych sytuacji, w których to państwo ma obowiązek podjęcia niezwłocznych działań w celu wyeliminowania zaistniałego zagrożenia. W tym miejscu należy jednak postawić pytanie, czy rzeczywiście jedynie organy nadzoru budowlanego są odpowiedzialne za realizację w praktyce tego obowiązku. I czy same organy nadzoru budowlanego są w stanie skutecznie i zgodnie z wolą ustawodawcy w ramach podjętych przez siebie działań usunąć występujące zagrożenie?
Podejmując próbę odpowiedzi na te pytania, po pierwsze należy powiedzieć, że z sytuacją potrzeby wykonania pewnych robót zastępczo nadzór budowlany w swej pracy spotyka się nader często, chociażby w przypadku nieuregulowanych stanów prawnych nieruchomości czy też nieznanego miejsca pobytu właścicieli. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż pomimo że w art. 69 Prawa budowlanego wyraźnie wskazano, że zapewnienie wykonania niezbędnych robót zabezpieczających następuje na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, to w sytuacjach wskazanych powyżej zwrot „na koszt” oznacza w praktyce jedynie możliwość dochodzenia już wydatkowanych środków. Środków, których najczęściej organ nadzoru budowlanego nie ma w swym budżecie. Tak więc pomimo istnienia przepisu prawa, jest on częstokroć w praktyce, właśnie z tego powodu, przepisem martwym. Próba pozyskania zaś potrzebnych środków, aczkolwiek w tej sytuacji działanie takie należy uznać za mocno spóźnione, bowiem przepis stanowi wyraźnie o „konieczności podjęcia niezwłocznych działań”, kończy się zazwyczaj odmową przyznania potrzebnych środków, czego w swej praktyce często doświadczają organy nadzoru budowlanego. Podobnie jest z sytuacją, o której mowa w art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego. Tu również ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że w przypadku niewykonania lub nadmiernej zwłoki w wykonaniu decyzji wydanej przez nadzór budowlany, nakazującej właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, który uległ katastrofie budowlanej, wykonanie niezbędnych robót budowlanych lub innych czynności, organ nadzoru budowlanego zapewni wykonanie decyzji na koszt i ryzyko zobowiązanego. Obydwie więc wskazane sytuacje wymagają od organu podjęcia działań niezwłocznie, a co za tym idzie najczęściej „wyłożenie” za zobowiązanego niezbędnych środków finansowych związanych z koniecznością wynajmu podmiotu, który bezpośrednio zrealizuje określone czynności. Środków, których najczęściej, jak już wcześniej wspomniano, organ nadzoru budowlanego nie ma.
© Stephen Coburn – Fotolia.com
Kolejnym problemem, który występuje w kwestii wykonania zastępczego w praktyce, jest brak możliwości szybkiego uruchomienia bezpośredniego wykonawcy robót, organ nadzoru nie jest bowiem w stanie sam przeprowadzić koniecznych robót. Nie dysponuje on również zwykle wykazem firm, które byłyby w stanie od razu, i to bez stosownej umowy, bo przecież, nie mając zapewnionych środków finansowych, organ nadzoru nie może jej podpisać, wykonać niezbędne roboty budowlane. Bardzo często nie do końca znany jest również zakres robót do wykonania, co dodatkowo utrudnia oszacowanie końcowych kosztów. Poza tym często żadna z firm nie chce się podjąć wykonania tych robót, i to nie tylko z opisanych powyżej powodów, ale również częstokroć, co ma najczęściej miejsce w przypadku wykonania zastępczego, np. rozbiórki samowolnej budowy w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z obawy przed trudnościami w jej przeprowadzeniu powodowanymi przez właścicieli tych obiektów czy też z obawy przed ewentualnymi działaniami odwetowymi z ich strony.
W tych okolicznościach nadzór budowlany, pomimo podjęcia siłą rzeczy mocno ograniczonych działań, nie jest w stanie skutecznie i szybko wyeliminować występujących zagrożeń. Tak więc, pomimo że w art. 69 ustawodawca wskazał organy nadzoru budowlanego jako te, które są zobowiązane do podjęcia niezwłocznych działań mających na celu usunięcie występującego niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, należy stwierdzić, że bez współdziałania organów nadzoru budowlanego z innymi służbami nie są one w stanie skutecznie i szybko eliminować występujących zagrożeń wynikających ze złych stanów technicznych obiektów budowlanych. Najbardziej naturalnym i racjonalnym działaniem w tych sytuacjach powinno być współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami samorządowymi, tj. organami gminy i powiatu, do których zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym i powiatowym jako zadania własne należą sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli – art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Tak więc to również te organy powinny być odpowiedzialne za wykonanie przez organy nadzoru budowlanego zadań wynikających z art. 69 Prawa budowlanego, co w przypadku powiatu zostało wprost zapisane w art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wydaje się przy tym zasadne rozważenie możliwości podpisania porozumień w tym zakresie pomiędzy organami samorządowymi a organami administracji rządowej, jakimi są organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 5 ustawy o samorządzie powiatowym.
Ponadto nie do końca jest zrozumiałe, dlaczego w tak ważnym temacie ustawodawca zobowiązuje do podjęcia działań organy nadzoru budowlanego, a w stosunku do Policji i Państwowej Straży Pożarnej, również wymienionych w art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego, jedynie upoważnia te organy do podjęcia działań. Szczególnie niezrozumiałe jest to upoważnienie w stosunku do organów Państwowej Straży Pożarnej, która ze wszystkich wymienionych w art. 69 organów dysponuje najlepszymi środkami technicznymi do skutecznego podjęcia działań. W tej sytuacji zastąpienie w art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego słowa „upoważnione” słowem „zobowiązane” wydaje się godne rozważenia.
Podsumowanie
Jak w wielu dziedzinach życia, tak i w pracy administracji rządowej, w tym konkretnym przypadku w pracy państwowego nadzoru budowlanego, dochodzi często do sytuacji zderzenia zapisów ustawowych z realnymi możliwościami wynikającymi chociażby z bardzo mocno ograniczonych budżetów. I nie jest to przypadek jedynie polskich realiów. Wydaje się, że rozwiązaniem byłoby takie zwiększenie budżetu nadzoru budowlanego, które pozwalałoby wykonać wszystkie zadania w tym zakresie. Prawdopodobnie jednak sytuacja ta, przynajmniej w najbliższym czasie, nie będzie miała miejsca. Poza tym pojawia się pytanie, czy rzeczywiście byłoby to najlepsze i najbardziej ekonomiczne rozwiązanie. Po pierwsze, jak wynika z zapisów ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym, to również do zadań własnych samorządu należy zapewnienie bezpieczeństwa obywateli oraz zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań kierowników powiatowych inspekcji, czyli np. powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Tak więc wydaje się oczywiste, że w opisanych sytuacjach obydwa organy, tj. organ samorządowy i rządowy, powinny być zaangażowane w jak najszybszym wyeliminowaniu zaistniałego stanu zagrożenia powodowanego przez stan techniczny obiektu budowlanego.
Po drugie, trzeba uczciwie przyznać, że organy nadzoru budowlanego, często w praktyce dwie lub trzy osoby w powiecie, nie są w stanie samodzielnie zrealizować nałożonych na nie zadań w tym zakresie.
Podsumowując, należy stwierdzić, że sprawa wykonawstwa zastępczego, o którym mowa w art. 69 i art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego, nie jest, a przynajmniej nie powinna być, sprawą jedynie organów nadzoru budowlanego, ale wymaga sprawnego współdziałania tych organów z organami samorządowymi oraz organami Państwowej Straży Pożarnej. Wydaje się przy tym, że dobrze byłoby, gdyby sprawy te zostały uregulowane na poziomie ustawy lub w porozumieniach zawartych pomiędzy organami samorządowymi a organami nadzoru budowlanego.
Jan Spychała
śląski wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego
Literatura
1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).
2. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.).
3. Komentarz do prawa budowlanego pod redakcją Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2009.
4. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 11 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
5. Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
