Od lutego 1989 r. rzeczoznawstwo budowlane jest regulowane wyłącznie przepisami Prawa budowlanego z 1974 r.
Ustawowo umocowany tytuł rzeczoznawcy budowlanego funkcjonuje w polskim Prawie budowlanym od ponad 30 lat, przy czym do 1989 r., oprócz unormowań zawartych w ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (art. 18 ust. 3–6) oraz w aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, problematykę tę regulowała również samoistna uchwała Rady Ministrów Nr 178 z dnia 20 lipca 1967 r. w sprawie zasad organizacji rzeczoznawstwa. Uchwała ta przestała obowiązywać 31 stycznia 1989 r. Od tej daty rzeczoznawstwo budowlane jest regulowane wyłącznie przepisami Prawa budowlanego.
W ustawie Prawo budowlane z 1974 r.: Art. 18. 1. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe do wykonywania tych funkcji, a w szczególności odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań, związanych z wykonywaną funkcją. (…)
3. Samodzielną funkcją techniczną w budownictwie jest również wykonywanie czynności rzeczoznawcy budowlanego. Czynności te mogą być powierzone wyłącznie osobie wpisanej na listę rzeczoznawców budowlanych. Listę rzeczoznawców budowlanych ustala terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
4. Rzeczoznawca budowlany podlega skreśleniu z listy rzeczoznawców na własną prośbę, gdy utracił prawo do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, został pozbawiony praw publicznych albo odmawia bez uzasadnionej przyczyny wydania opinii.
5. Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w porozumieniu z Ministrem Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych określi w drodze rozporządzenia wymagania, jakim powinno odpowiadać przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, sposób stwierdzania posiadania tego przygotowania oraz zasady i tryb ustanawiania rzeczoznawców budowlanych.
6. Ministrowie Górnictwa i Energetyki, Komunikacji, Łączności, Rolnictwa i Gos podarki Żywnościowej oraz Minister – Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej określą w drodze rozporządzeń, stosownie do ich właściwości, tryb ustanawiania rzeczoznawców budowlanych dla budownictwa górniczego, energetycznego, komunikacyjnego, łączności, melioracji wodnych, zaopatrzenia rolnictwa i wsi w wodę oraz gospodarki wodnej.
Wprowadzenie tej formy wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie było od początku związane z posiadaniem uprawnień budowlanych, a rzeczoznawstwo było traktowane jako – w pewnym sensie – szczególna forma wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Ta szczególna forma wynikała z wyeksponowania kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia osoby posiadającej tytuł rzeczoznawcy w dziedzinie objętej rzeczoznawstwem.
Tytuł rzeczoznawcy był i nadal jest nadawany na podstawie udokumentowanej praktyki w – określonej we wniosku ubiegającego się o nadanie tytułu – dziedzinie budownictwa. Wiedza i kwalifikacje osób ubiegających się o ten tytuł nie podlegały nigdy szczególnej formie weryfikacji (np. w drodze egzaminu). Ustawodawca nie określił, w jakich dziedzinach można uzyskać tytuł rzeczoznawcy, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie wniosku złożonego przez osobę ubiegającą się o ten tytuł, w którym następuje określenie zakresu rzeczoznawstwa. Niemniej przyjęto zasadę, że tytuł rzeczoznawcy powinien odnosić się do rodzaju i zakresu uprawnień osoby ubiegającej się o nadanie tytułu. {mospagebreak}
Oznacza to, że rzeczoznawstwo może obejmować projektowanie albo wykonywanie robót budowlanych i powinno swym zakresem mieścić się w ramach specjalności posiadanych przez ubiegającego się uprawnieniach budowlanych. Rzeczoznawstwo nie może wykraczać poza zakres specjalności uprawnień budowlanych, a wręcz należy uznać, że ze względu na jego szczególny charakter (wiedza i doświadczenie rzeczoznawcy powinny wykraczać daleko od wymaganych przy nadawaniu uprawnień budowlanych) powinno dotyczyć stosunkowo wąskiego zakresu wiedzy. Trudno bowiem być wybitnym specjalistą w obszarze np. całej specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W związku z tym wydaje się nieprawidłowe nadawanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego (co, niestety, czasem ma miejsce) w specjalności, bez określenia, w jakim obszarze tej specjalności ubiegający się o tytuł wykazał się szczególną wiedzą lub doświadczeniem. Za prawidłowe natomiast można uznać np. nadanie tytułu rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie projektowania konstrukcji stalowych, ponieważ została tu określona zarówno specjalność, w której rzeczoznawstwo będzie wykonywane, jak i dziedzina, która została przez osobę ubiegającą się o uprawnienia poznana i zgłębiona w sposób szczególny. Oznacza to również, że niedopuszczalne jest nadawanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalnościach nieobjętych regulacjami prawa budowlanego, a powszechnie kojarzonymi z budownictwem. Dlatego nie można uznać za dopuszczalne objęcie rzeczoznawstwem budowlanym, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, takich dziedzin jak: kosztorysowanie robót budowlanych, szacowanie wartości nieruchomości, architektura krajobrazu itp.
Obecnie przepisy Prawa budowlanego kwestie rzeczoznawstwa budowlanego regulują w art. 15 ustawy: Art. 15.
1. Rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która:
1) korzysta w pełni z praw publicznych;
2) posiada:
a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta,
b) uprawnienia budowlane bez o graniczeń,
c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem,
d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem.
2. Właściwy organ samorządu zawodowego, na wniosek zainteresowanego, orzeka, w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając zakres rzeczoznawstwa.
3. Właściwy organ samorządu zawodowego może również nadać tytuł rzeczoznawcy osobie, która nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a) i b), ale posiada szczególną wiedzę i doświadczenie w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi.
4. Podstawę do podjęcia czynności rzeczoznawcy budowlanego stanowi dokonanie wpisu, w drodze decyzji, do centralnego rejestru rzeczoznawców budowlanych.
5. Właściwy organ samorządu zawodowego orzeka, w drodze decyzji, o pozbawieniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego na wniosek rzeczoznawcy lub w razie:
1) pozbawienia praw publicznych;
2) ukarania z tytułu odpowiedzialności zawodowej;
3) nienależytego wykonywania czynności rzeczoznawcy budowlanego.
6. Właściwy organ samorządu zawodowego przesyła ostateczną decyzję o pozbawieniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
7. Skreślenie z centralnego rejestru rzeczoznawców budowlanych następuje:
1) na podstawie ostatecznej decyzji o pozbawieniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego;
2) w razie śmierci rzeczoznawcy.{mospagebreak}
Początkowo cytowany przepis art. 15 przewidywał za wystarczający okres 5 lat praktyki, od dnia uzyskania uprawnień budowlanych, do uzyskania tytułu rzeczoznawcy. Obecnie okres ten jest wydłużony do 10 lat oraz wymagane jest posiadanie znaczącego dorobku w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Ta kwestia między innymi wywołała szeroką dyskusję w środowisku budowlanym. W jaki sposób wykazać znaczący dorobek, w sytuacji tak nieostro postawionego wymogu. Jednak w jaki inny sposób można ten wymóg sprecyzować? Poprzez liczbę sporządzonych projektów, liczbę wykonanych ekspertyz czy liczbę zrealizowanych budów? Niestety, nie jest możliwe policzenie i zestawienie takich wymogów w ustalonej w przepisie tabelce. Jest to zadanie dla komisji, która dokonuje oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w postępowaniu administracyjnym rozstrzyga, czy ubiegający się o nadanie tytułu rzeczoznawcy faktycznie posiada taki dorobek zawodowy, który pozwala nadać mu tytuł rzeczoznawcy, czy też doświadczenie z pozoru kwalifikujące do uzyskania takiego tytułu w rzeczywistości sprowadza się do powtarzania rutynowych działań w okresie 10 lat praktyki zawodowej. Mamy tu więc do czynienia z daleko idącą sferą tzw. uznania administracyjnego – organ wydający decyzję o nadaniu tytułu rzeczoznawcy (odpowiedni organ samorządu zawodowego) ma znaczną swobodę interpretacji, czy ubiegający się o nadanie tytułu spełnia kryteria ustawowe.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że ustawodawca ostatnimi czasy zrezygnował z konieczności przedstawiania przez osobę ubiegającą się o nadanie tytułu rzeczoznawcy opinii dwóch rzeczoznawców budowlanych odpowiedniej specjalności oraz właściwego stowarzyszenia. Zwią zane to jest z przejęciem kompetencji i postępowań administracyjnych w tych sprawach przez samorządy zawodowe – opinie te były potrzebne, gdy o nadaniu tytułu orzekał organ administracji publicznej (wojewoda), nie są natomiast niezbędne w sytuacji, gdy cały proces kwalifikacyjny odbywa się wewnątrz środowiska zawodowego. Należy jednak zauważyć, że postępowanie w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy jest postępowaniem administracyjnym i odbywa się według procedur określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zastosowanie będą tu zatem miały wszelkie przepisy tego kodeksu, w tym dotyczące dowodów, a zwłaszcza art. 75 § 1 k.p.a. – Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Można więc stwierdzić, że organ samorządu zawodowego ma wiele możliwości i uprawnień do właściwej oceny kwalifikacji i dorobku osoby ubiegającej się o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego.
W 2005 r. pojawił się nowy rodzaj rzeczoznawstwa budowlanego, który w znaczny sposób odstaje od dotychczasowego modelu, jednak mimo to został zaakceptowany. Jest to rzeczoznawstwo budowlane, które nie mieści się w żadnej specjalności uprawnień budowlanych, jednak jest ściśle związane z budową, utrzymaniem lub użytkowaniem obiektów budowlanych. Osoby posiadające wiedzę w takich dziedzinach jak mykologia, antykorozja itp. mogą uzyskać tytuł rzeczoznawcy budowlanego, nawet wtedy, gdy nie posiadają uprawnień budowlanych, a spełniają pozostałe wymagania ustawowe. Wydaje się, że rozwiązanie to odzwierciedla szersze spojrzenie ustawodawcy na proces budowlany i osoby w nim uczestniczące, spojrzenie uznające potrzebę korzystania ze szczególnie specjalistycznej wiedzy i doświadczenia osób nieposiadających uprawnień budowlanych. W tym miejscu rodzi się oczywiście pytanie: czy rzeczoznawstwo w takich obszarach nadal jest wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego, za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych , a w szczególności działalność obejmującą m.in. rzeczoznawstwo budowlane. {mospagebreak}
Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, gdyż w ust. 2 cytowanego przepisu wprost wskazano, że do wykonywania rzeczoznawstwa budowlanego nie jest niezbędne posiadanie uprawnień budowlanych. Co więcej, przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do odpowiedzialności zawodowej w budownictwie łączą tę odpowiedzialność z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, a nie z posiadaniem uprawnień budowlanych (zob. art. 95 Prawa budowlanego). Wymaga jednak zauważenia, że katalog kar przewidziany w art. 96 Prawa budowlanego dość jednoznacznie odnosi się do uprawnień budowlanych (zob. np. ust. 1 pkt 3 – obowiązek złożenia egzaminu na uprawnienia). Można zatem stwierdzić, że ustawodawca wykazał się tu pewną niekonsekwencją i należy spodziewać się odpowiednich zmian w tej grupie przepisów.
Obecnie organem właściwym w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest organ właściwej izby samorządu zawodowego, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi centralny rejestr rzeczoznawców budowlanych. Jest to urzędowy rejestr, jednak pełna wiarygodność wpisów w nim dokonywanych odnosi się wyłącznie do osób, które uzyskały tytuł rzeczoznawcy budowlanego po 1 stycznia 1995 r., czyli po dacie utworzenia tego rejestru. Wszyscy rzeczoznawcy, którym wojewodowie nadali tytuł przed tą datą, oczywiście zachowują swoje tytuły rzeczoznawcy w dotychczasowym zakresie, jednak nie muszą dokumentować wpisu do centralnego rejestru rzeczoznawców, gdyż w chwili uzyskiwania tytułu prawo nie przewidywało takiego wymogu. Prawdopodobnie z czasem centralny rejestr rzeczoznawców budowlanych będzie uzupełniony również o wpisy dotyczące wcześniej wydanych decyzji o nadaniu tytułu rzeczoznawcy, jednak wpis dotyczący „starych decyzji” nie będzie miał nigdy tego waloru, co wpis dotyczący decyzji wydawanych po 1 stycznia 1995 r. Wynika to z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., które stanowią, że wpis do centralnego rejestru rzeczoznawców budowlanych stanowi podstawę podjęcia czynności rzeczoznawcy budowlanego.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię – tytuł rzeczoznawcy budowlanego nadawany przez stowarzyszenia zawodowe. Jest to instytucja funkcjonująca od wielu lat i nie tylko w Polsce. Tytuł rzeczoznawcy nadawany przez stowarzyszenia, według wewnętrznych przepisów, nie może być utożsamiany z tytułem rzeczoznawcy nadawanym na podstawie Prawa budowlanego. Nie powinno się również porównywać tych tytułów i podejmować próby ich wartościowania, gdyż są to zupełnie różne tytuły – mimo że mogą być nadawane w takich samych specjalnościach i nosić te same nazwy, to cel ich nadawania jest odmienny.
Tytuł rzeczoznawcy budowlanego nadawany na podstawie ustawy Prawo budowlane jest podkreśleniem szczególnych kwalifikacji, w określonej dziedzinie, osoby wykonującej samodzielną funkcję techniczną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Tytuł rzeczoznawcy budowlanego nadawany na podstawie przepisów stowarzyszeniowych ma na celu wskazanie osobom korzystającym z usług stowarzyszenia tych członków, którzy w określonej dziedzinie przez stowarzyszenie zostali uznani za posiadających szczególne kwalifikacje wykorzystywane przy realizacji celów statutowych stowarzyszenia. Bardzo często zdarza się, że te same osoby posiadają tytuł rzeczoznawcy nadany zarówno na podstawie przepisów Prawa budowlanego, jak i stowarzyszeniowych i w takiej sytuacji nie może być mowy o jakiejkolwiek kolizji przepisów, jednak ważne jest, aby odpowiedniego tytułu używać do wykonywanych czynności.
Osoby posiadające tytuł rzeczoznawcy budowlanego i wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie podlegają w pełni odpowiedzialności za wykonywane przez siebie czynności, tak z zakresu rzeczoznawstwa budowlanego, jak i wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zatem ponoszą odpowiedzialność zawodową, cywilną i karną. {mospagebreak}
Odpowiedzialność zawodowa jest uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane i jest ściśle związana z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Z uwagi na fakt szczególnego traktowania w przepisach Prawa budowlanego osób, którym został nadany tytuł rzeczoznawcy budowlanego, ze względu na szczególne kwalifikacje, jakimi się szczycą, sam fakt nałożenia kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie stanowi podstawę do orzeczenia pozbawienia osoby ukaranej tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Podstawą pozbawienia tytułu może być również nienależyte wykonywanie czynności rzeczoznawcy budowlanego, niekoniecznie związane z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie (art. 15 ust. 5 Prawa budowlanego). Rzeczoznawcy budowlani często występują jako doradcy inwestycyjni czy biegli sądowi i mimo że ta ich aktywność zawodowa nie zawsze bezpośrednio przenosi się na kwestie uregulowane w Prawie budowlanym, to pośrednio może dotyczyć takich zagadnień. Zatem również w takiej sferze aktywności zawodowej, w przypadku stwierdzenia nienależytego wykonywania czynności „pod szyldem” rzeczoznawcy budowlanego lub związanych z rzeczoznawstwem budowlanym, może być podstawą pozbawienia tytułu rzeczoznawcy budowlanego.
Karami nakładanymi na osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, w tym na rzeczoznawców budowlanych, są:
upomnienie,
upomnienie z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia, w wyznaczonym terminie, egzaminu,
zakaz wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres od roku do 5 lat, połączony z obowiązkiem złożenia, w wyznaczonym terminie, egzaminu.
Kary są nakładane (art. 95 Prawa budowlanego) po stwierdzeniu, że osoba wykonująca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie:
dopuściła się występków lub wykroczeń, określonych ustawą,
została ukarana w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,
wskutek rażących błędów lub zaniedbań spowodowała zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo znaczne szkody materialne,
nie spełnia lub spełnia niedbale swoje obowiązki,
uchyla się od podjęcia nadzoru autorskiego lub wykonuje niedbale obowiązki wynikające z pełnienia tego nadzoru.
Organ orzekający w sprawie ukarania oczywiście, nakładając karę, dokonuje oceny stopnia szkodliwości popełnionego czynu i dostosowuje do niego wysokość kary. Niemniej jednak, bez względu na to, jaka kara zostaje orzeczona, w przypadku osoby posiadającej tytuł rzeczoznawcy należy również orzec o pozbawieniu tego tytułu, a w konsekwencji doprowadzić do skreślenia z centralnego rejestru rzeczoznawców (dotyczy wyłącznie osób, którym nadano tytuł po 1 stycznia 1995 r.) i dokonania odpowiedniego wpisu w centralnym rejestrze osób ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy, który pojawił się po wprowadzeniu nowych możliwości uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, przez osoby nieposiadające uprawnień budowlanych. Karanie tych osób, w związku z wykonywaniem czynności związanych z rzeczoznawstwem budowlanym, nie jest związane z posiadaniem uprawnień budowlanych, gdyż osoby te takowych mogą nie posiadać. Zatem nie można również w stosunku do nich stosować wprost niektórych przepisów o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (zob. wcześniej), której mogą podlegać wyłącznie osoby posiadające uprawnienia budowlane. Zatem karanie rzeczoznawców specjalizujących się w dziedzinach nieobjętych ustawowymi specjalnościami uprawnień budowlanych będzie oparte wyłącznie na ustaleniach wad w podejmowanych działaniach i ewentualnych zaniedbań w pełnieniu czynności rzeczoznawcy i będzie polegało na pozbawieniu rzeczoznawcy tytułu i skreśleniu z rejestru rzeczoznawców budowlanych (art. 15 ust. 5 Prawa budowlanego).
Robert Dziwiński
zastępca Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego
W artykule wykorzystano treści referatu przygotowanego na tegoroczną konferencję w Cedzynie „Problemy rzeczoznawstwa budowlanego”.
