Podstawowa dla inżynierów budownictwa ustawa ma ulec zmianie. Zdaniem prawników niektóre z proponowanych rozwiązań są kontrowersyjne.
Zgodnie z rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nad którym w dniu 4 grudnia 2014 r. obradowała podkomisja nadzwyczajna powołana w ramach Komisji Infrastruktury (dalej określanym jako projekt), celem projektowanych zmian wyłaniającym się z lektury uzasadnienia do projektu jest uproszczenie i przyspieszenie procesu budowlanego. Wstępna lektura projektu w kształcie zaproponowanym przez podkomisję wskazuje, że niektóre z jego rozwiązań mogą nie służyć spełnieniu celów, dla których zostały stworzone, lub nie korelują w wymaganym stopniu z innymi przepisami regulującymi prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego.
Jedną z rewolucyjnych zmian jest wprowadzenie możliwości rozłożenia na raty, a nawet umorzenia opłat legalizacyjnych przez odesłanie w tym zakresie do przepisów działu III ustawy – Ordynacja podatkowa. Oznacza to, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych będą mogły mieć odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. W tym kontekście należy podkreślić, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej oparta jest na ustawowym algorytmie zależnym od współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika jego wielkości. Nierzadko zastosowanie powyższego algorytmu prowadzi do sytuacji, w której wysokość naliczonej opłaty jest rażąco wysoka w stosunku do kosztów robót wiążących się z powstaniem samowoli budowlanej podlegającej legalizacji. Należy się zgodzić z autorami projektu, że podniesienie opłaty legalizacyjnej do wysokości 50 000 zł stanowi dla wielu polskich rodzin, a nawet – w mojej opinii – dla wielu przedsiębiorstw zbyt wygórowaną karę za przedwczesne rozpoczęcie robót budowlanych. Twórcy projektu podjęli więc próbę oceny skutków prawnych i faktycznych wiążących się z nowymi uprawnieniami organów administracji architektoniczno-budowlanej i podkreślają, że nie zachodzi obawa nadmiernego korzystania przez organy administracji publicznej z instytucji udzielania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej, gdyż dotychczasowa praktyka udzielania ulg w tym zakresie (przed zmianą linii orzeczniczej sądów administracyjnych) wskazywała, iż stanowią one niewielki odsetek wszystkich spraw. Proponowane rozwiązanie nie pozbawia również ewentualnych dochodów budżetu państwa, gdyż opłata legalizacyjna jest należnością dobrowolną i nie może być do niej zastosowana egzekucja administracyjna. Powyższe nie rozwiązuje jednak wątpliwości co do tego, na jakiej realnej podstawie autorzy projektu oceniają istnienie prawdopodobieństwa niewystąpienia negatywnych skutków faktycznych powyższych zmian, a także czy nowe przepisy nie wpłyną na realizację celów Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2013–2018. W tym kontekście nasuwa się więc zasadnicze pytanie, czy podobnych skutków ekonomicznych jak przez możliwość stosowania ulg nie można osiągnąć przez nieznaczne obniżenie opłat legalizacyjnych z wprowadzeniem jednoczesnego uprawnienia do ich zaostrzania w szczególnie rażących czy długotrwałych stanach faktycznej samowoli budowlanej. Odpowiedź na to pytanie wymaga przeprowadzenia szczegółowych analiz budżetowych i statystycznych, które leżą poza kompetencją niniejszego opracowania, analizy te będą stanowiły prawdziwe wyzwanie dla ustawodawcy.
Nie umknęła mojej uwadze obecna na internetowych forach krytyka rozwiązań znoszących obowiązek załączania do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci. Spełnienie warunków podłączenia do mediów będzie miało być sprawdzane dopiero na etapie oddawania budynku do użytkowania. Powyższe stanowi ułatwienie organizacyjne z punktu widzenia inwestora, rodząc jednocześnie ryzyko chybionych nakładów inwestycyjnych w przypadku faktycznych utrudnień w późniejszym uzyskaniu przyłączeń. W tego typu sytuacjach trzeba również liczyć się ze spadkiem pewności obrotu z punktu widzenia nabywców takich nieruchomości, którzy nie są jeszcze ich właścicielami w momencie rozpoczęcia robót budowlanych. Powyższy problem wiąże się z ewidentnym brakiem korelacji nowelizowanych przepisów z przepisami ustawy, która z dniem 29 kwietnia 2012 r. zrewolucjonizowała rynek deweloperski – a mianowicie z ustawą z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz.U. Nr 232, poz. 1377) – dalej jako ustawa deweloperska. Wprost określonym celem ustawy deweloperskiej, wynikającym z jej art. 1, jest regulacja zasady ochrony praw nabywcy, wobec którego deweloper zobowiązuje się do ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności tego lokalu na nabywcę albo do przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i własności domu jednorodzinnego na niej posadowionego. To nie oznacza jednak, że przepis ten należy interpretować wyłącznie w sposób literalny.
Przepisom ustawy deweloperskiej podlega bowiem również umowa, na podstawie której deweloper dopiero zobowiązuje się do wybudowania budynku/domu jednorodzinnego i przeniesienia jego własności na nabywcę. Można w tym kontekście odważyć się na wysnucie wniosku, że brak pewności ze strony osoby nabywającej nieruchomość na podstawie umowy deweloperskiej odnośnie do możliwości zgodnego z prawem użytkowania na skutek braku koniecznych przyłączy mediów znacznie obniży poziom ochrony tej już i tak sporo ryzykującej grupy społecznej. Z zawarciem przez nabywcę na podstawie umowy deweloperskiej wiąże się bowiem zazwyczaj konieczność zapłaty ceny w postaci transz zaciągniętego w tym celu kredytu, i to zanim jeszcze własność nieruchomości przejdzie na nabywcę. Na marginesie warto wspomnieć, że uważnej analizie i stosownym rychłym zmianom powinny bez wątpienia podlegać także odpowiednie powiązane z projektem zmian ustawy – Prawo budowlane przepisy ustawy deweloperskiej. Projekt wprowadza zmianę, zgodnie z którą budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego, o obszarze oddziaływania niewykraczającym poza granice działki, może być realizowana na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym. Przepis ten powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie także w ustawie deweloperskiej. Zmiany wymaga więc art. 21 ustawy deweloperskiej, który stanowi, że na żądanie osoby zainteresowanej zawarciem umowy deweloperskiej deweloper zapewnia możliwość zapoznania się w lokalu przedsiębiorstwa z kopią pozwolenia na budowę, ale już nie wymienia alternatywnie kopii zgłoszenia z projektem budowlanym. Zmiany wymaga też art. 22 ust. 1 pkt 10 ustawy deweloperskiej, który stanowi, iż umowa deweloperska zawiera w szczególności m.in. numer pozwolenia na budowę oraz oznaczenie organu, który je wydał, oraz informację, czy jest ostateczne lub czy jest zaskarżone. Stosownym zmianom powinien podlegać także stanowiący załącznik do ustawy deweloperskiej wzór prospektu informacyjnego.
Odnosząc się do wspomnianego już trybu zgłaszania zgodności z projektem, warte przytoczenia jest uzasadnienie projektu, w którym czytamy, że proponowana zmiana spowoduje, iż w przypadku około 30 000 inwestycji rocznie może zostać zastosowany tryb zgłoszenia z projektem budowlanym w miejsce trybu wniosku o pozwolenie na budowę. Spowoduje to po stronie inwestora – oszczędności czasowe oraz finansowe (mniejszy wymagany zakres dokumentacji), zaś po stronie organów prowadzących postępowania – ograniczenie skali obciążeń proceduralnych (…). Powyższe stanowisko jest bez wątpienia słuszne, nie mogę się jednak oprzeć wrażeniu, że wyłącznym kryterium do oszacowania liczby spraw, których dotyczą wspomniane zmiany, jest kryterium obszaru oddziaływania inwestycji. W mojej opinii nie ono jest jednak samoistnym kryterium do tego typu oceny. Bez wątpienia bowiem istnieją sytuacje, w których budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie połączona z potrzebą funkcjonalną lub gospodarczą przeprowadzenia robót, do których rozpoczęcia tak czy inaczej wymagane będzie uzyskanie pozwolenia, np. zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności powyżej 10 m3. Tego typu wyjątków istnieje więcej.
Ponadto nie można zapominać, że pozwolenia na budowę będą wymagać roboty budowlane wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.
W tym kontekście należy ocenić jako korzystne uwzględnienie przez podkomisję konieczności zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku budowy zjazdu z drogi publicznej. W wersji pierwotnej projektu powyższe wiązało się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę dla lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.
Kryterium obszaru oddziaływania inwestycji, niewykraczającego poza granice działki, będzie oczywiście łatwiejsze do spełnienia w małych miastach i na terenach gmin wiejskich. W warunkach gęstej zabudowy miejskiej proste zgłoszenie budowy domku jednorodzinnego nie stanie się, jak się wydaje, wyłącznie obowiązującym trendem. A to ze względu na fakt, że obszar oddziaływania obiektu nie kończy się wyłącznie na nieruchomościach przylegających bezpośrednio do działki inwestora, lecz jest to teren wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych. To, że budynek sąsiada znajduje się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji, będzie można stwierdzić wtedy, gdy w związku z jej realizacją naruszone zostają konkretne normy prawa, np. przepisy techniczno-budowlane w zakresie minimalnych odległości budynków czy też nasłonecznienia. Co prawda, organ samodzielnie dokonuje ustaleń co do obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, jednak nie jest również tajemnicą, że inwencja sąsiadów sprzeciwiających się inwestycji może pokrzyżować plany każdego nawet najbardziej zapobiegawczego inwestora.
Bez wątpienia szczegółowej analizie pod względem możliwych skutków gospodarczych powinno podlegać rozszerzenie katalogu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę:m.in. o wolno stojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej o pow. zab. do 35 m2 (jeden na każde 500 m2 działki); garaże, ganki, altany i oranżerie o pow. zab. do 35 m2 (łącznie nie więcej niż dwa na każde 500 m2 działki); parterowe budynki handlowe lub usługowe o pow. zab. do 35 m2 (jeden na każde 1000 m2 działki), wolno stojące stacje transformatorowe o pow. zab. do 35 m2, przydomowe baseny i oczka wodne o pow. do 50 m2, sieci elektroenergetyczne (napięcie znamionowe nie wyższe niż 1kV) wodociągowe, kanalizacyjne, telekomunikacyjne, cieplne, zjazdy z dróg czy drogi wewnętrzne. Lista obiektów niewymagających pozwolenia na użytkowanie została natomiast uzupełniona m.in. o warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże do pięciu stanowisk, budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, place składowe, postojowe i parkingi, stawy rybne.
Moją uwagę przykuł również art. 28 ust. 1, który po obradach podkomisji stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29–31 (a więc nieostatecznej). W pierwotnej wersji projektu rządowego powyższe rozwiązanie miało dotyczyć wyłącznie sytuacji, w której jedyną stroną postępowania jest inwestor. Do tej pory warunkiem rozpoczęcia robót była ostateczność takiego pozwolenia. Uzasadnieniem dla powyższej zmiany miał być fakt, iż w takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie art. 130 § 4 k.p.a., według którego decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.
Natomiast na skutek obrad podkomisji uniezależniono przyspieszenie budowy od braku innych niż inwestor stron postępowania. Praktyka pokaże, czy tego typu prymat interesu inwestora nad zasadami pewności obrotu będzie rozwiązaniem korzystnym w ujęciu globalnym.
Warto wspomnieć, że projekt zawiera także inne interesujące propozycje:
– wprowadzenie 14-dniowego terminu dla organu na wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych;
– skrócenie terminu udzielenia milczącej zgody na użytkowanie z 21 do 14 dni;
– możliwość rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem trzech zamiast dwu lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.
W kontekście przykładowo przedstawionych problemów należy położyć nacisk na potrzebę gruntownej weryfikacji rządowego projektu zmian ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w poszczególnych organach legislacyjnych. Pozostaje mieć też nadzieję, że przedstawione wątpliwości zostaną szybko dostrzeżone przez sektor usług budowlanych i środowiska prawnicze, a obecne wczesne stadium etapu prac legislacyjnych pozwala na wyjaśnienie większości z nich.
Marta Jas-Baran
radca prawny
Kancelaria Radców Prawnych we Wrocławiu
Materiały źródłowe
1. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – druk nr 2710 wraz z uzasadnieniem.
2. Sprawozdanie podkomisji nadzwyczajnej o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 4 grudnia 2014 r., INF-0141-4-14.
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).
4. Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz.U. Nr 232, poz. 1377 ze zm.).
5. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.).
6. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
