Rozpoczęcie budowy

Autor – inspektor nadzoru budowlanego – przedstawia interpretacje wybranych zagadnień dotyczących wstępnej fazy budowy.

Prawo budowlane – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118), zwana dalej ustawą, w praktyce ciągle stwarza kłopoty interpretacyjne. Istnieje konieczność pilnego opracowania nowego, najważniejszego aktu prawnego wyznaczającego podstawy działalności budowlanej. Środowisko osób związanych z budownictwem oczekuje i kieruje pod adresem ustawodawcy postulaty o skonstruowanie aktu prawnego sprzyjającego podnoszeniu świadomości prawnej obywateli, czytelnego i likwidującego trudności w poprawnym stosowaniu przepisów, w tym dotyczących rozpoczęcia budowy.

Fot. 1. Remont ulicy Krakowskie Przedmieście w Warszawie (Fot. K. Wiśniewska)

Obecnie, po ponad 10 latach obowiązywania ustawy z 1994 r., zbyt często odnotowujemy błędy popełniane przez inwestorów i kierowników budów m.in. w fazie rozpoczęcia budowy. Rodzące się na tym etapie wątpliwości i pytania trzeba wyjaśniać opierając się na obowiązujących nadal przepisach, pamiętając, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy). Od tej zasady ustawa wprowadza jedynie wyjątek wykonania bez pozwolenia na budowę wielu obiektów lub robót budowlanych enumeratywnie wymienionych w art. 29, lecz w art. 30 i 31 wprowadza reglamentację nakazującą, dla większości z nich, dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania w organie administracji architektoniczno-budowlanej (najczęściej u starosty). Zgłoszenie uznaje się za przyjęte, jeżeli w okresie 30 dni od jego złożenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót.
 
W celu uniknięcia nieporozumień, jakie mogą wiązać się z ustaleniem momentu, w którym rozpoczyna się budowa, ustawa definitywnie stanowi (art. 41), że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy oraz że pracami przygotowawczymi są:

wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie,
wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów,
wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

{mospagebreak}
Normą zawartą w ust. 4 tego artykułu zobowiązano inwestora do zawiadomienia, co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, właściwego organu nadzoru budowlanego o terminie ich rozpoczęcia. Do zawiadomienia inwestor zobligowany jest dołączyć głównie oświadczenie kierownika budowy (robót) stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi),
a także zaświadczenie o jego przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego wydane przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, oraz inne dokumenty, jeżeli wynikają z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę (oświadczenie o przyjęciu obowiązków przez inspektora nadzoru inwestorskiego i dane zawarte w ogłoszeniu dotyczącym bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie).

Wśród licznych obowiązków kierownika budowy określonych w art. 22 i 42 ustawy szczególną uwagę należy poświęcić obowiązkom protokolarnego przejęcia od inwestora i odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy, zapewnienia geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

W momencie zaistnienia faktu złożenia oświadczenia o przyjęciu obowiązku kierowania budową, na co najmniej 7 dni przed możliwością rozpoczęcia prac przygotowawczych (wymuszonych procedurą ustawową), należy domniemywać, że kierownik budowy przejął od inwestora teren budowy, a czynność ta posiada potwierdzenie w formie pisemnego protokołu. Jeżeli natomiast kierownik budowy składając oświadczenie o przyjęciu obowiązków jednocześnie nie przejął protokolarnie terenu budowy, to dopuścił się określonych zaniedbań i stworzył podstawy do pociągnięcia go do odpowiedzialności zawodowej polegającej na wymierzeniu mu, na podstawie art. 96 ust. 1, przewidzianej w tym przepisie kary (patrz wyrok NSA IVSA 1429/96 – LEX nr 43229).

Powstaje więc pytanie − czy kierownik budowy, który nie przejął protokolarnie terenu budowy, odpowiada za szkody spowodowane niezabezpieczeniem terenu budowy?
 
Rzecz jasna, że nie ponosi innej odpowiedzialności poza ww. odpowiedzialnością zawodową, jeżeli szkody powstaną w okresie poprzedzającym datę faktycznie rozpoczętych robót przygotowawczych, czyli przed rozpoczęciem budowy. Bez wątpienia jednak, już z chwilą rozpoczęcia budowy, ponosi odpowiedzialność karną i zawodową, na zasadach ogólnych, za szkody powstałe z jego winy. Odpowiedzialność na zasadach ogólnych sprowadza się do konieczności udowodnienia kierownikowi winy, co należy rozumieć, że niezbite dowody muszą świadczyć, iż poprzez niedo-pełnienie spoczywających na nim obowiązków doprowadził do powstania konkretnej szkody.

Odpowiedzialność prawna kierownika budowy wynika z prawa cywilnego, karnego i budowlanego. Odpowiedzialności karnej z tytułu prowadzenia robót budowlanych podlega każdy, kto wykonuje roboty budowlane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 90). Ponadto osoby sprawujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które wskutek rażących błędów lub zaniedbań spowodowały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo znaczne szkody materialne, podlegają odpowiedzialności zawodowej na zasadach określonych w rozdziale X ustawy.

Odpowiedzialność karna czy cywilna nie wyklucza możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności zawodowej, a nawet jest dodatkowym argumentem. Stąd wniosek, że w interesie kierownika budowy jest doprowadzenie do protokolarnego przejęcia terenu budowy z wyszczególnieniem w nim wszystkich elementów wymagających zabezpieczenia lub zorganizowania ochrony, ich wykonanie i utrzymywanie w okresie budowy w celu ustrzeżenia się przed pociągnięciem do odpowiedzialności prawnej.
{mospagebreak}
Sposób, w jaki należy zabezpieczyć teren budowy i zagospodarować w zakresie ogrodzenia, wyznaczenia i oznakowania stref niebezpiecznych oraz wykonania dróg i przejść dla pieszych, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U.  Nr 47, poz. 401). Natomiast żaden przepis prawa nie przewiduje, by przed rozpoczęciem jakichkolwiek szczególnych robót budowlanych, na których wykonanie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie stosować procedury protokolarnego przejęcia i właściwego zabezpieczenia terenu budowy.

Fot.2. Silesia City Center w Katowicach. (Fot. J. Czepiel: archiwum ULMA Constriuction Polska S.A.)

W art. 3 pkt 10 ustawy zawarta jest definicja terenu budowy, która przez to pojęcie nakazuje rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy.

Art. 28 ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w art. 41 ustawodawca jednoznacznie ustalił, że z chwilą podjęcia prac przygotowawczych następuje rozpoczęcie budowy, a prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Do prac przygotowawczych należy m.in. zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów.

Właściwe odczytanie tak zredagowanych przepisów nakazywałoby uznać, że teren budowy zostaje ograniczony jedynie do terenu działki objętej pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Zawężenie zakresu pojęcia „teren budowy” wyłącznie do działki, na której realizowana jest budowa, nie ma racjonalnego uzasadnienia, gdyż w wielu wypadkach nie jest nawet możliwe lokalizowanie zaplecza na terenie działki przeznaczonej pod zabudowę, chociażby ze względu na jej powierzchnię. Problem ten został dostrzeżony przez NSA (wyrok NSA z 2003 r., IV SA 2276/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 63), który zwraca uwagę, że pojęcie „teren budowy” obejmuje również teren przyległy do działki, na której prowadzona jest budowa, jeżeli inwestor ma prawo do jego wykorzystania w tym celu. Nie daje to jednak delegacji do organizowania zaplecza budowy na terenie przyległym do działki objętej decyzją o pozwoleniu na budowę przed terminem jej uprawomocnienia.

Przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę o terenie budowy możemy mówić jedynie w kategoriach „terenu przeznaczonego pod budowę”. Jeżeli na tym terenie organ nadzoru budowlanego ujawni podjęcie prac przygotowawczych związanych z przyszłymi robotami budowlanymi, to podejmie czynności nakazowe przewidziane w art. 50 i postanowieniem wstrzyma prowadzenie robót budowlanych. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego lub do złożonego zgłoszenia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniesie sprzeciw w drodze decyzji, to organ nadzoru budowlanego podejmie czynności przewidziane dla robót budowlanych wykonywanych w warunkach samowoli budowlanej i zastosuje procedury przewidziane w art. 48 lub art. 49b, z możliwością nakazania rozbiórki wzniesionych obiektów zaplecza lub ich części.
{mospagebreak}
Czy na terenie przewidzianym pod budowę, a więc przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, można wykonać jakieś urządzenia budowlane lub obiekty, które spełniałyby funkcje zabezpieczenia terenu budowy lub mogłyby w przyszłości być obiektami tymczasowymi zaplecza budowy?

Fot.3. Modernizacja Szpitala Dziecięcego w Warszawie. (Fot. K. Wiśniewska)

Niewątpliwie tylko ogrodzenia, które nie są sytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia nie przekraczające wysokości 2,2 m, jako całkowicie zwolnione z uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia, można, bez obawy naruszenia przepisów Prawa budowlanego, wykonywać jako elementy zabezpieczenia terenu przewidzianego pod budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu i przed zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego na 7 dni przed terminem rozpoczęcia budowy. Tego rodzaju ogrodzenia nie podlegają regulacjom ustawy, a ewentualne roszczenia pochodzące od osób trzecich rozpatrywane mogą być w sądzie w postępowaniach cywilnych.

Jeżeli inwestor przewiduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna w odległym terminie, a pragnie na działce budowlanej posiadać budynki gospodarcze, wiaty lub altany, to może skorzystać z formy zgłoszenia zamiaru ich wykonania na zasadach określonych w art. 30 w związku z normą art. 29 ust. 1 pkt 2. Jeżeli do zgłoszenia w ciągu 30 dni nie zostanie wniesiony sprzeciw właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, to należy rozumieć, że inwestor uzyskał zgodę na wykonanie takich obiektów, pod warunkiem że będą to obiekty wolno stojące o powierzchni zabudowy do 25 m2 , a ich liczba nie będzie przekraczała 2 na każde 500 m2 powierzchni działki. W podobny sposób można się starać o uzyskanie zgody, na zasadach skutecznie dokonanego zgłoszenia, na wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w związku z normą zawartą w art. 29 ust. 2 pkt 5. Utwardzone powierzchnie gruntu można w przyszłości wykorzystać pod drogi wewnętrzne na potrzeby budowy.

Nie jest natomiast możliwe ustawianie barakowozów lub obiektów kontenerowych na potrzeby budowy, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Art. 29 ust. 1 pkt 24 zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i położone na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych. Oznacza to, że w innych przypadkach ustawianie barakowozów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie wykonywania robót budowlanych oraz używane przy wykonywaniu robót budowlanych  uzyskują taki charakter dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę.
W orzecznictwie odnotowany jest wyrok z 17.3.1999 r., I SA/Bk 1672/97, ONSA 2000 Nr 1, poz. 38, w którym NSA zwraca uwagę, że wcześniej usytuowane na nieruchomości gruntowej obiekty o tymczasowym charakterze, jak barakowozy czy obiekty kontenerowe, zalicza się do wyszczególnionych w art. 3 pkt 5 ustawy tymczasowych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.
mgr inż. Wiesław Wiącek
powiatowy inspektor
Nadzoru Budowlanego w Lublinie
Autor publikuje również
w Biuletynie Lubelskiej OIIB

Zamów
prenumeratę

Artykuł zamieszczony 
w „Inżynierze budownictwa”, 
styczeń 2007.