Rowy drogowe jako urządzenia wodne

Realizacja jakichkolwiek robót budowlanych ze względu na obowiązujący w Polsce system prawny musi być poprzedzona zespołem czynności przygotowawczych, w tym również uzyskaniem niezbędnych decyzji administracyjnych. W zależności od charakteru projektowanego obiektu różne są rodzaje zezwoleń, które musi otrzymać inwestor, aby przeprowadzić cały proces zgodnie z wymaganiami obowiązującego prawa. Może do nich należeć również pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego, wydawane na podstawie ustawy – Prawo wodne.

Kwalifikacja urządzenia wodnego

Definicja zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne [1] wskazuje, że zakwalifikowanie danego obiektu jako urządzenia wodnego jest uzależnione od funkcji, jaką pełni on w kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z wód. Wymieniony przepis zawiera katalog otwarty najczęściej występujących urządzeń wodnych, w tym m.in. budowle piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) [1]. Rowami w myśl przepisów ustawy są sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (art. 9 ust. 1 pkt 13).

Należy podkreślić, że – ponieważ urządzenie wodne ma kształtować zasoby wodne lub służyć korzystaniu z nich – do katalogu tego będą się zaliczać wyłącznie rowy trawiaste, które umożliwiają infiltrację wód. Urządzenia takie będą powodować obniżenie poziomu wód gruntowych na terenach przyległych (rów suchy) bądź też podniesienie poziomu tych wód lub nawet ich stagnację (rów wypełniony wodą). Do katalogu urządzeń wodnych nie będą natomiast zaliczane rowy szczelne, stanowiące de facto otwarte systemy kanalizacyjne.

Wszystkie rowy nieuszczelnione należy zatem zakwalifikować jako urządzenia wodne, przy czym w zależności od pełnionych funkcji będą one należeć do różnych grup urządzeń. Rowy odwadniające drogi, położone w pasie drogowym, są urządzeniami technicznymi tych dróg, a rowy odwadniające osiedla mieszkaniowe są elementem zagospodarowania terenów budowlanych. Specyficzny rodzaj urządzeń wodnych stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, o których mowa w art. 73 ust. 1 [1], a do których zaliczane są m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Należy jednak podkreślić, że wskazane rowy oraz budowle, aby spełnić definicję melioracji wodnych, muszą służyć określonym celom, które zostały przez ustawodawcę wyszczególnione w art. 70 ust. 1 ww. ustawy, tj.: regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrony użytków rolnych przed powodziami. Jednocześnie konieczne jest zwrócenie uwagi, że w ustawie [1] pod hasłem urządzeń wodnych zawarta jest większa grupa obiektów aniżeli wyłącznie urządzenia melioracji wodnych.

Fot. © fotofuerst – Fotolia.com

Zacznijmy od początku

Czynności wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały wymienione w art. 122, natomiast działania zwolnione z tego obowiązku w art. 124 ustawy [1]. I tak zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych, zwolnieniu zaś w tym zakresie podlega w myśl art. 124 jedynie wykonywanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m (art. 124 pkt. 5) oraz wykonywanie urządzeń służących do odwadniania obiektów lub wykopów budowlanych, jeżeli zasięg oddziaływania tego odwadniania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem (wówczas zwolnione z uzyskania pozwolenia jest również samo odwadnianie, por. art. 124 pkt. 6). Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę na szczególną kategorię czynności, których nie dotyczy obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a które jednak podlegają swoistej reglamentacji. Mowa o działaniach wymagających dokonania zgłoszenia, których zamknięty katalog został wymieniony w art. 123a [1]. Przepis ten został wprowadzony ustawą [2] i obowiązuje od dnia 31 grudnia 2015 r. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca tutaj także nie przewidział możliwości potraktowania rowów stanowiących urządzenia wodne w sposób mniej rygorystyczny.

Uwzględniając przedstawiony wywód dotyczący zakwalifikowania wszystkich nieuszczelnionych rowów jako urządzeń w taki czy inny sposób kształtujących zasoby wodne, wypada stwierdzić, że wykonanie rowu – w tym również rowu drogowego – zawsze będzie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 przepisy Prawa wodnego dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W judykaturze oraz piśmiennictwie wskazuje się, że stosowanie przepisów „odpowiednio” oznacza trzy możliwości: 1) stosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji, w stosunku do innego przedmiotu niż określony w przepisie; 2) stosowanie ich z odpowiednimi modyfikacjami; 3) brak zastosowania wobec innego przedmiotu ze względu na bezprzedmiotowość lub sprzeczność z innymi przepisami. Oznacza to, że w przypadku planowanych robót związanych np. z przebudową urządzenia wodnego każdorazowo konieczna jest ocena, czy i w jaki sposób w danej sytuacji będą miały zastosowanie określone przepisy ustawy [1].

Klasycznym przykładem przebudowy rowu drogowego jest wykonanie zjazdu z drogi na posesję, wymagające zabudowy rowu przepustem. W sytuacji gdy przepust posiada niezbędny przekrój, zapewniający przepływ wód bez powodowania ujemnych skutków na terenach przyległych (a zatem niepowodujący negatywnego kształtowania zasobów wodnych), nie ma podstaw do stosowania art. 9 ust. 2 pkt 2 [1], a w związku z tym inwestor nie musi się ubiegać o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Należy podkreślić, że ocena w zakresie konieczności wystąpienia o stosowne pozwolenia należy przede wszystkim do inwestora, dopiero później na ten temat wypowiada się właściwy organ administracji publicznej.

Jednocześnie na marginesie wypada wspomnieć o uregulowanej w art. 64a ustawy [1] instytucji legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia jego właściciel może wystąpić do organu administracji z wnioskiem o legalizację tego urządzenia (art. 64a ust. 1). Legalizacja urządzenia może nastąpić jedynie wówczas, gdy jego wykonanie nie naruszyło przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 63 [1], w myśl którego przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się m.in. zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych. Ocena tych kwestii jest dokonywana przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Jeżeli wniosek o legalizację urządzenia nie zostanie złożony lub przeprowadzona analiza wskazuje, że urządzenie to nie może zostać zalegalizowane ze względu na sprzeczność z obowiązującymi przepisami, wtedy organ nakłada na właściciela obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 64a ust. 5). W toku postępowania wyjaśniającego organ może również stwierdzić, że wykonane urządzenie nie kształtuje w żaden sposób zasobów wodnych, a zatem nie ma obowiązku jego legalizacji, ponieważ nie stanowi ono urządzenia wodnego – postępowanie to powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Fot. K. Wiśniewska

Rowy drogowe a pozwolenie wodnoprawne – kontrowersje

W piśmiennictwie kilkakrotnie prezentowany był pogląd, że konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu drogowego w świetle obowiązujących przepisów prawa budzi wątpliwości (por. Bogusław Myszkiewicz, „Rowy przydrożne a Prawo wodne”, nr 6/2006 „IB”; Piotr Bieniek, „Przydrożne rowy odwadniające jako urządzenia wodne”, nr 10/2006 „IB”). Szczególnie interesujący jest wywód P. Bieńka, w którym powiązano konieczność uzyskania pozwolenia na wykonanie rowów z kwestią odwodnienia obiektów lub wykopów budowlanych, o których mowa w art. 124 pkt. 6 ustawy [1]¹⁾. W ocenie autora ww. artykułu analiza tego przepisu w kontekście zasady a maiori ad minus prowadzi do konkluzji, że nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie obiektu budowlanego, w wyniku którego co do zasady nie powstaje lej depresji (w tym np. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu drogi). Automatycznie pociąga to – zdaniem autora – brak obowiązku uzyskania zezwolenia na budowę urządzeń służących temu odwodnieniu, nawet jeśli miałyby one status urządzenia wodnego.

Powyższy wywód opiera się na całkowicie błędnym w moim mniemaniu założeniu, tj. na zakwalifikowaniu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu drogi jako czynności mieszczącej się w definicji odwadniania obiektu budowlanego. Jak najbardziej prawdziwe jest stwierdzenie, że droga stanowi obiekt budowlany w myśl przepisów ustawy – Prawo budowlane [3], jednak odprowadzanie z niej wód opadowych i roztopowych nie jest kwalifikowane jako czynność odwodnienia, ale jako szczególne korzystanie z wód zdefiniowane w art. 37 [1]. W związku z tym bez względu na zasięg oddziaływania takiego korzystania z wód do wykonania urządzeń służących do realizacji przedmiotowego odwadniania (w tym również rowów drogowych) nie będzie miał zastosowania art. 124 pkt. 6 [1].

Sformułowanie „odwodnienie obiektu budowlanego lub zakładu górniczego” nie zostało w sposób jednoznaczny wyjaśnione w art. 9 ust. 1 [1], stanowiącym zbiór definicji sporządzonych na potrzeby tego aktu prawnego. Niemniej posiłkując się innymi uregulowaniami zawartymi w ustawie, można wysnuć wniosek, że odwodnienie takie ma na celu obniżenie poziomu wód zalegających w gruncie, nie zaś odprowadzanie z niego wód opadowych. Wskazuje na to treść cytowanego art. 124 pkt 6 [1], zgodnie z którym wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego został uzależniony od zasięgu leja depresji, występującego wszakże w wyniku obniżenia poziomu wód podziemnych.

Czy pozwolenie wodnoprawne wystarczy?

Pozwolenie wodnoprawne poprzedza wydanie pozwolenia na budowę, stanowiącego ostateczną zgodę na wykonanie obiektu w procesie inwestycyjnym. Wypada podkreślić, że pozwolenia na budowę wymaga prowadzenie robót budowlanych, co do zasady związanych z obiektem budowlanym. W tym miejscu należy się odwołać do definicji zawartych w Prawie budowlanym [3], zgodnie z którymi przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy [3]), roboty budowlane natomiast obejmują budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce takiego obiektu (art. 3 pkt 7 ustawy). Należy również zwrócić uwagę na definicję urządzeń budowlanych, przez które rozumie się urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w stosunku do których brak jest wymogu użycia wyrobów budowlanych.

W kontekście przywołanych przepisów należy stwierdzić, że ziemny, nieumocniony rów drogowy stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem drogowym, a zatem w sytuacji gdy jego wykonanie (przebudowa, rozbudowa, rozbiórka) wiąże się z robotami budowlanymi związanymi z tym obiektem, powinien zostać objęty pozwoleniem na budowę w ramach tych robót. Nie będzie natomiast wymagane indywidualne pozwolenie na budowę takiego rowu, np. w przypadku jego przebudowy w sposób niezależny od funkcjonowania obiektu drogowego. Prace będą wówczas wykonywane wyłącznie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Odmienna sytuacja ma miejsce, gdy rów drogowy jest wykonywany z użyciem wyrobów budowlanych – wtedy taki rów będzie kwalifikowany jako budowla, czyli obiekt budowlany, na którego wykonanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę bez względu na to, czy odbywa się to w związku z budową obiektu drogowego czy też w sposób niezależny od tego obiektu. Należy podkreślić, że użycie ww. wyrobów nie musi być równoznaczne z uszczelnieniem rowu i utratą przez niego cech urządzenia wodnego.

Podsumowanie

Reasumując, wymienione przepisy ustawy [1] określają wprost konieczność wystąpienia o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku wykonywania urządzeń wodnych. Jedyne wyjątki w tej kwestii zostały wymienione w art. 123a i 124 [1], przy czym ustawodawca nie uwzględnił tu możliwości zwolnienia z konieczności uzyskania takiego pozwolenia w przypadku rowów drogowych. Przebudowa (odbudowa, rozbudowa, rozbiórka, likwidacja) rowu, w zależności od sytuacji, może wymagać uzyskania właściwej decyzji w związku z zapisem art. 9 ust. 2 pkt 2 [1]. Natomiast ocena, czy dany obiekt stanowi urządzenie wodne, zawsze powinna być dokonywana w kontekście definicji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 19 [1], a zatem powinna prowadzić do ustalenia, czy wpływa on na kształtowanie zasobów wodnych bądź służy korzystaniu z wód. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę takiego rowu drogowego będzie natomiast uzależniona od charakteru projektowanego urządzenia oraz rodzaju inwestycji, w ramach której będzie on wykonywany.

Joanna Antoniak

Literatura

1. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r poz. 469 z późn. zm.).

2. Ustawa z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 2295).

3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r poz. 290).

¹⁾ Brzmienie tego przepisu ulegało zmianom. W 2006 r. było następujące: „Pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na (…) odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, jeżeli zasięg leja depresji nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem”. Obecnie obowiązujący przepis: „Pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na (…) odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, a także wykonanie służących do tego urządzeń wodnych, jeżeli zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem”.