Niepokojąca sytuacja wywołana faktycznym zahamowaniem realizacji dużych inwestycji drogowych i mostowych spowodowała, a właściwie nasiliła dyskusję na temat przyczyn takiego stanu rzeczy. Poniższy artykuł ma na celu pokazanie, jak złożona jest materia zagadnienia i w pewnym stopniu określa aktualny „stan rzeczy”.
Niepokojąca sytuacja wywołana faktycznym zahamowaniem realizacji dużych inwestycji drogowych i mostowych spowodowała, a właściwie nasiliła dyskusję na temat przyczyn takiego stanu rzeczy. Poniższy artykuł ma na celu pokazanie, jak złożona jest materia zagadnienia i w pewnym stopniu określa aktualny „stan rzeczy”. Z premedytacją nie wchodzi w szczegóły, gdyż groziłoby to rozmyciem problemu. Nie podaje również jedynie słusznych recept rozwiązania tej kwestii.
Artykuł stanowi reminiscencje dyskusji, która toczy się od kilku miesięcy w środowisku mostowców, które upoważniło Zarząd Związku Mostowców RP do przedstawienia ich na publicznym forum.
Szeroko rozumiane inwestycje w infrastrukturę komunikacyjną Polski są kluczem do rozwoju gospodarczego kraju. Niestety, ten zdawałoby się truizm nie jest oczywisty dla wielu rodaków, co można byłoby jeszcze zrozumieć, ale również dla wielu posłów, samorządowców, urzędników państwowych różnych szczebli, działaczy ekologicznych itd.
Czasami można odnieść wrażenie, że tylko bezpośrednio związani z budownictwem komunikacyjnym pracownicy administracji drogowo-mostowej, biur projektowych czy firm wykonawczych są zainteresowani rozwojem sieci drogowej i kolejowej, a w tym i obiektów mostowych. Z jednej strony kupujemy co roku setki tysięcy samochodów, a z drugiej protestujemy przeciw nieomal każdej nowej inwestycji drogowej. Im większe miasto, tym sytuacja jest gorsza. Do granic absurdu doprowadzona została sytuacja komunikacyjna w Warszawie. Samochodów już jest tyle, że po prostu fizycznie nie mieszczą się na ulicach. A mimo to niewiele dzieje się w tej materii.
Zadziwiające jest, że z jednej strony ludzie stoją w korkach i złorzeczą na nie, a z drugiej strony walczą, aby nie rozbudowywać sieci dróg. Można zapytać: czy to głupota, czy swoista schizofrenia? To zapewne też, ale najczęściej są to przede wszystkim tzw. interesy, czasami finansowe, czasami polityczne, a czasami ambicjonalne lub, niestety, zwykła chęć destrukcji. Można powiedzieć, że to ludzkie. Niestety, niejednokrotnie stoi za tym prawo, np. corocznie zmieniane prawo budowlane i prawo zamówień publicznych. Nieco rzadziej poprawiane, ale też co kilka lat, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o ochronie środowiska, ustawa o drogach publicznych i kilka innych oraz dziesiątki rozporządzeń wykonawczych dopełniają obrazu.
Powszechna jest opinia o złej jakości i niespójności prawa uchwalanego przez polski parlament. Niestety, odnosi się to również do ustaw dotyczących infrastruktury komunikacyjnej, w których specyfika inwestycji liniowych traktowana jest marginalnie.
Jak wiadomo, drogi i mosty były, są i będą w dużej mierze państwowe i samorządowe. W związku z tym inwestycje infrastrukturalne muszą podlegać ustawie o zamówieniach publicznych. Niestety, wbrew przekonaniu, np. Urzędu Zamówień Publicznych, jest ona fatalna. Nie dość, że zmienia się w zawrotnym tempie, to jej zapisy są tak sformułowane, że wymagają ciągłych interpretacji prawników. Reguluje ona w bardzo drobiazgowy sposób wszystkie etapy postępowań przetargowych i przygotowań do nich, co bardzo utrudnia życie zarówno służbom inwestycyjnym zamawiających, jak i oferentom. {mospagebreak}
U podłoża „przeregulowania” tego prawa leży walka z korupcją urzędników, a nie ma lepszego rozwiązania, jak pełna jawność postępowania. Idea to skądinąd słuszna, tyle że doprowadzona do absurdu. Tworzący to prawo zapomnieli o pewnej oczywistości, a mianowicie, że nie ma fizycznej możliwości, aby przewidzieć wszystkie możliwe sytuacje w życiu. Przesadna drobiazgowość zapisów wcale nie u trud nia ewentualnego ustawiania prze targów, a wręcz przeciwnie – ułatwia to. Prowadzi także do kuriozalnej sytuacji, gdy każdy na każdym kroku procesu przetargowego, z byle powodu, może zaskarżyć wszystko. Efekt jest widoczny jak na dłoni: przetargi są unieważniane, powtarzane wielokrotnie, a inwestycje stoją i pieniądze przepadają.
Takie postępowanie, na domiar złego, odwraca uwagę od prawdziwych problemów, a za taki można uznać fakt, że w zdecydowanej większości przetargów za jedyne kryterium oceny uznaje się oferowaną cenę wykonania usługi. Wiara ustawodawcy, że jest to najlepsze rozwiązanie, jest tak głęboka, że wszelka dyskusja jest ucinana na wstępie. Obecnie bardzo rzadko oprócz ceny pojawia się wymóg kompetencji wykonawcy. Przekonanie, że to specyfikacje istotnych warunków zamówienia same z siebie wykreują najlepszego merytorycznie wykonawcę, jest złudne. Życie pokazuje, że jest inaczej.
Do tego dochodzi jeszcze ustalanie terminów realizacji zadania inwestycyjnego. Niestety często, zbyt często są to terminy absurdalne, niewynikające z jakichkolwiek analiz ekonomicznych czy trwałościowych, ustalane wbrew wymogom technologicznym, ignorujące warunki klimatyczne i podporządkowane polityce. Kiedyś wyśmiewano oddawanie inwestycji do użytku 22 lipca czy 1 maja. Teraz mamy 11 listopada i co gorsza różne, zmieniające się terminy wyborów, a kandydaci, jak wiadomo, chcą i lubią wykazać się, jakimi to są wspaniałymi gospodarzami. Paradoksalnie, PRL-owskie terminy kończenia robót budowlanych były lepsze, bo wypadały latem i nie powodowały konieczności „obchodzenia” wymogów technologicznych. Niestety, najwięcej inwestycji drogowo-mostowych ma narzucone terminy zakończenia wypadające w grudniu tylko z tego powodu, że kończy się rok budżetowy i trzeba wydać pieniądze. Efekt jest prosty. Cierpi na tym jakość budowli, a w konsekwencji jej trwałość i w dalszej perspektywie wyższe będą nakłady na remonty. Tylko czy to jest ważne dla polityka czy radnego wybranego na 4-letnią kadencję?
Kryterium ceny powoduje, że bardzo często przetargi wygrywają firmy niekompetentne albo na skraju bankructwa, albo takie, które z góry zakładają, że później będą walczyły z zamawiającym o aneksy do umów. Można zadać pytanie, dlaczego do dzisiaj, przy ocenie ofert nie można odrzucać z góry oferty najdroższej i najtańszej? Wprowadzone pojęcie rażąco niskiej ceny nie rozwiązuje problemu dumpingu cenowego.
Oczywisty dla drogowca czy mostowca fakt, że im niższa jest cena realizacji zamówienia i im krótszy jest termin wykonania robót, tym gorsza jest jakość projektu, a co za tym idzie i budowli, niestety nie dociera do wielu decydentów. Można postawić tezę, że pomimo dostępu do najnowszego oprogramowania wspomagającego proces projektowania i najnowszych materiałów budowlanych, jakość zarówno projektów, jak i wykonania wielu obiektów mostowych i drogowych wybudowanych w ostatnich 10 – 15 latach niewiele się różni od tych z „epoki Gierka”, uchodzącej powszechnie za najgorszy jakościowo okres budownictwa w czasach PRL-u. Budowano wtedy wprawdzie dużo i szybko, ale byle jak. To właśnie obiekty powstałe w tamtym czasie są obecnie w najgorszym stanie technicznym, a wiele z nich już rozebrano albo nastąpi to wkrótce. Szaleńcze tempo projektowania i budowy, bezsensowna pogoń za obniżką kosztów bezpośrednich, a nie tych rozłożonych w czasie, spowoduje niebawem destrukcję oddawanych obecnie do użytku obiektów. {mospagebreak}
Prawo powinni tworzyć prawnicy, ale na podstawie wymogów sformułowanych przez specjalistów merytorycznych.
Jest to truizm, ale nie w Polsce. W praktyce robią to często osoby przypadkowe, które znalazły się w Sejmie czy w Senacie bynajmniej nie z powodów merytorycznych. Na posiedzeniach odpowiednich komisji sejmowych czy senackich zapraszani eksperci stanowią zazwyczaj element scenograficzny sali posiedzeń. Jeśli w ogóle dopuści się ich do głosu, to rzadko uwzględnia się ich opinie. Z drugiej strony dyletanctwo merytoryczne twórców wielu ustaw wykorzystywane jest, świadomie lub nieświadomie, do sporządzania takich zapisów prawnych, aby można je było interpretować na wiele sposobów lub żeby zostawiać tzw. furtki. To ostatnie stwierdzenie jest bardzo trudne do udowodnienia, ale niektóre fakty mówią same za siebie.
W zasadzie każdy przetarg dotyczący budowy drogi czy mostu jest w tej chwili zaskarżany do Urzędu Zamówień Publicznych i często dalej do sądu. Można stwierdzić bez większej przesady, że firmy toczą między sobą wojny. Częstym zjawiskiem jest blokowanie rozstrzygnięć przetargów. Firmy składają protesty, uruchamiają procedury odwoławcze w UZP, a potem, bez względu na rezultat, oddają sprawy do sądu, po czym po upływie pewnego czasu wycofują te wnioski. A czas płynie, sezon budowlany mija, pewnych robót nie wolno wykonywać w temperaturach poniżej +5°C ze względu na wymagania technologiczne. Cykle budowlane wydłużają się zatem i rosną koszty społeczne. Kiedy doczekamy się wliczania ich w koszt inwestycji? Kiedy przedłużający wykonanie zlecenia wykonawca zacznie płacić kary umowne nie tylko zamawiającemu, ale osobom prywatnym stojącym w korkach za spaloną benzynę, za utracone korzyści wynikające np. z powodu utracenia pracy, spóźnienia na pociąg czy samolot itp. Nawiasem mówiąc, często zamawiający tylko straszy spóźniającego wykonawcę karami, a potem ich nie egzekwuje. Dlaczego? To temat na osobne wystąpienie.
Bardzo często zamawiający opóźnia przekazanie terenu pod inwestycję z różnych powodów, ale nie zmienia terminu oddania obiektu do eksploatacji. Dlaczego nie można określić terminu realizacji zlecenia nie konkretną datą, a okresem realizacji, np. 10 miesięcy od chwili podpisania umowy?!
Powód opisanego stanu rzeczy leży czasami po stronie urzędników przygotowujących i prowadzących przetargi, czasami po stronie oferentów, ale znacznie częściej wynika z marnej jakości prawa. Jeśliby przyjrzeć się składanym protestom, samym rozprawom i uzasadnieniom wyroków, to bez ryzyka popełnienia większego błędu można stwierdzić, że przeszło 90% spraw nie dotyczy spraw merytorycznych, ale zapisów, niuansów prawnych, błędów proceduralnych. To nie inżynierowie toczą tam boje, tam walczą prawnicy. Nieważne jest, że inwestycje są odwlekane przez wiele miesięcy, że tysiące ludzi codziennie stoi w korkach, że spalane jest bez sensu tysiące ton benzyny, że niszczy się środowisko (nawiasem mówiąc, dlaczego ekolodzy nie protestują przeciw korkom, a protestują przeciw budowie dróg i autostrad???), ważne jest, żeby zgadzało się „w papierach”. Czasami można odnieść wrażenie, że dlatego prawo jest złe, żeby prawnicy mieli z czego żyć. Można by jeszcze sporo powiedzieć na temat opieszałości sądów, złej organizacji ich działania, a przede wszystkim ich kompetencji w zakresie technicznym. Przebieg niektórych rozpraw odwoławczych od decyzji Urzędu Zamówień Publicznych sprawia wrażenie, że niebawem to sędziowie, adwokaci i radcy prawni będą projektować drogi i mosty. Wkraczają oni bez żenady w sprawy techniczne i nawet do głowy im nie przyjdzie, że to coś niestosownego, że się kompromitują. {mospagebreak}
Podobno tylko w 13% gmin istnieją aktualne plany zagospodarowania przestrzennego. Dlaczego tak się dzieje – to osobny temat. W związku z tym zamawiający musi uzyskać decyzję lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to oczywiście wydłuża proces inwestycyjny. Na to nakładają się protesty składane przez chciwych albo „nawiedzonych” właścicieli działek, którzy potrafią wykup gruntów przeciągać w nieskończoność.
Kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zleceniodawca nie chce bądź nie jest w stanie sam przygotować wszystkich dokumentów potrzebnych do ogłoszenia przetargu i potem do wykonania projektów budowlanych. Dochodzi więc coraz częściej do przerzucania przez zamawiającego na projektanta obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Szczególnie ostro występuje to przy zlecaniu projektów na modernizację lub naprawę obiektów mostowych, gdzie nie jest możliwe przewidzenie zakresu prac. Biura projektów twierdzą, że obecnie 75% czasu realizacji projektu poświęcają nie na działalność merytoryczną, a na bieganie po urzędach. Czy tak powinna wyglądać praca inżyniera budowlanego?! Jaka jest więc rola zamawiającego w procesie inwestycyjnym? Kto powinien pracować w działach przygotowujących inwestycje – inżynierowie, prawnicy, specjaliści od zarządzania i administracji???
Nasuwa się generalny wniosek, że znaczna liczba zamawiających nie potrafi szybko przeprowadzać przetargów, a to ustawia ich w pozycji „dyżurnych chłopców do bicia”, choć często to nie zamawiający, a oferenci są winni opóźnieniom w budowie dróg i autostrad.
Ciekawe jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto będzie odpowiedzialny za niewykorzystanie środków Unii Europejskiej, a także z polskiego budżetu przeznaczonych na rozwój infrastruktury. A pierwsze terminy już mijają.
Niedawno okazało się, że następnym czynnikiem utrudniającym, wydłużającym w czasie i znacznie podrażającym rozbudowę infrastruktury komunikacyjnej jest ustawa o ochronie środowiska, która weszła w życie 28 lipca 2005 roku. Skutki są widoczne już teraz. Wszystkie inwestycje, na które nie wydano decyzji lokalizacyjnych, zostały wstrzymane. Konieczne jest wykonanie kolejnych, w dużej mierze zbędnych, opracowań, które niewiele wnoszą do meritum sprawy, ale na pewno „napędzają” pieniądze szeroko rozumianym „ekologom”. Cóż, lobby ekologiczne jest równie, a może nawet bardziej skuteczne w działaniu jak prawnicze. Dzieje się to pod hasłem – Unia Europejska tego wymaga. Unia rzeczywiście wymaga przestrzegania prawa, tyle że to prawo zostało stworzone tu, w Polsce, pod silnym naciskiem lobby ekologicznego.
Jednym z elementów oferty składanej przez przyszłego, potencjalnego wykonawcę jest przedstawienie osób posiadających odpowiednie uprawnienia, staż pracy i doświadczenie zawodowe, które będą wykonywać zlecenie. Nagminnym zjawiskiem jest zgłaszanie przez oferentów osób spełniających te wymogi, a realizowanie zlecenia przez zupełnie kogoś innego. Skutek jest jednoznaczny – gorsza jakość projektu czy budowli, opóźnienia w realizacji, zwiększone koszty. W praktyce mało który zamawiający kontroluje, czy osoby zgłoszone w ofercie realizują zlecenie czy tylko je firmują.
Osobnym problemem jest sprawa konkursów na opracowanie koncepcji mostu czy trasy komunikacyjnej. Obecnie stanowi o tym odpowiedni rozdział w prawie o zamówieniach publicznych. W związku z tym w praktyce uczestnicy konkursów muszą spełniać wszystkie wymogi, jakie są stosowane w przetargach. Takie ustawienie problemu eliminuje zespoły nieformalne, młodych ludzi o otwartych umysłach, ludzi z pomysłami odbiegającymi od przeciętnych, żeby nie powiedzieć sztampowych. W konsekwencji utrudnia to szeroko rozumiany postęp techniczny w budownictwie. {mospagebreak}
Takie a nie inne usytuowanie prawne konkursu prowadzi do kolejnego absurdu. Wyrok sądu konkursowego, który z natury rzeczy jest decyzją merytoryczną, można zaskarżyć. Pracę kilku- czy kilkunastotygodniową zespołu specjalistów, najczęściej wielu branż, kwestionuje prawnik, wyszukując preteksty w zapisach odpowiednich regulaminów tworzonych na potrzeby konkursu. Następnie sprawa staje się przedmiotem rozprawy arbitrażowej przed zespołem arbitrów Urzędu Zamówień Publicznych, też w ⅔ prawników. Mało tego, może być dalej zaskarżona do sądu, w którym również nie ma możliwości powołania ekspertów merytorycznych (taka jest procedura!). Teoretycznie powinno się tam rozpatrywać problemy prawne, ale w praktyce prawnicy przedstawiają aspekty techniczne. Prowadzi to do kolejnej paranoi, bowiem prawnicy deliberują nad problemami technicznymi, nie mając o tym pojęcia.
Inną sprawą jest to, że wielu zamawiających nie chce organizować konkursu, bowiem ma obawy, czy jest w stanie skorzystać z jego wyniku. W praktyce konkursy są organizowane rzadko, a skutkiem tego jest „przeciętność” rozwiązań konstrukcyjnych. Jakie jest rozwiązanie tego problemu?
Przede wszystkim należy jasno oddzielić wymogi przetargowe od konkursowych, a najrozsądniejsze wydaje się opracowanie osobnego rozporządzenia ministra transportu i budownictwa do ustawy o Prawie budowlanym regulującego wszystkie aspekty organizacji konkursu, a przede wszystkim jednoznacznie oddzielające zasady przetargowe od konkursowych.
Rozbudowa i przebudowa sieci drogowej, w tym i mostów, jest koniecznością cywilizacyjną, ale przy spełnieniu określonych wymogów jakościowych. Polska jest ciągle zbyt biednym krajem, aby było nas stać na byle jaką infrastrukturę. Trwałość obiektów komunikacyjnych powinna być jak najdłuższa. Wymienione problemy niewątpliwie utrudniają realizację tego celu.
Jak zaradzić wielu negatywnym zjawiskom opisanym wcześniej? Przede wszystkim należy uprościć prawo. Trzeba je tak zmodyfikować, aby uniemożliwić odwoływanie się w nieskończoność do sądów właścicieli działek, ekologów, oferentów itd., na każdym etapie procesu inwestycyjnego.
Trzeba bezwzględnie realizować procesy wywłaszczeniowe gruntów. Jeśli dana działka znajduje się na terenie zarezerwowanym na potrzeby inwestycji drogowo-mostowej w planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji lokalizacyjnej, to powinny móc na nią wkroczyć natychmiast ekipy budowlane. Aby zminimalizować protesty w sprawie kosztów wykupu, konieczne jest ustawowe przyjęcie zasady, że proponowana cena jest wyższa o 10 – 15%, niż obowiązuje w danej okolicy. Jeśli komuś ta zasada nie odpowiada, to może procesować się z państwem lub samorządem tak długo, jak ma na to ochotę, ale to nie wstrzymuje inwestycji.
Należy ustalić bardzo wysokie odszkodowanie za nieuzasadnione składanie protestów oraz wprowadzić bardzo wysokie wadia przy składaniu odwołań. Muszą to być kwoty skutecznie hamujące pieniactwo, np. 20 – 30% wartości robót przetargowych.
Kolejnym zagadnieniem, wymagającym rozwiązania, jest termin rozpoczynania procedur przetargowych. W obecnym stanie prawnym można rozpoczynać postępowanie przetargowe dopiero wtedy, gdy zabezpieczone są środki finansowe na nią. Jak wiadomo, budżety państwa i samorządowe są uchwalane dopiero późną wiosną, a sezon budowlany zaczyna się już w marcu, a obecnie potrafi trwać cały rok.{mospagebreak}
Co stoi na przeszkodzie, aby te dwa zagadnienia traktować rozłącznie. Przecież przetarg można rozstrzygnąć i rozpocząć realizację inwestycji później, np. w ciągu dwóch lat, bo tyle są ważne uzgodnienia projektu budowlanego.
Osobnym problemem jest prawo o ochronie środowiska. Obserwowany od wielu lat nacisk środowisk „ekologicznych” nie tylko utrudnia, ale i podraża inwestycje drogowo-mostowe. Koszt budowy autostrad w Polsce jest średnio wyższy od budowanych w Europie Zachodniej od 8 do 15%. Niestety, wielu zamawiających z braku wiedzy i ochoty do walki nie jest w stanie przeciwstawić się tym naciskom. Rozsądny fachowiec nie chce niszczyć środowiska, nie chce obniżać komfortu życia ludziom. Ale wymagania ekologów dotyczące np. ilości przejść dla zwierząt przez autostrady czy wysokości konstrukcji mostów podwieszonych czy łukowych, nie mówiąc o kolorach olinowania, pokazują, że przekroczono już granicę absurdu. Przykładowo, nie ma żadnych naukowo uzasadnionych wyników badań, na podstawie których można jednoznacznie stwierdzić, że ptaki rozbijają się o liny mostów, a tym bardziej, że lepszy jest czerwony czy pomarańczowy kolor lin niż biały czy szary. Natomiast wiadomo, że te pierwsze są o 20% droższe niż te drugie. Często wymogi stawiane przez ekologów są po prostu widzimisię tego czy innego nawiedzonego albo żyjącego z protestowania działacza. Zamawiający powinni żądać od ekologów naukowych opracowań dowodzących prawdziwości stawianych tez.
Jak widać, rozwój infrastruktury napotyka wiele trudności, z których tylko część można uznać za obiektywne. Wiele z nich można usunąć szybko i bez żadnych nakładów inwestycyjnych. Potrzebna jest tylko chęć przeprowadzenia zmian i determinacja w ich wprowadzaniu. Nie są one nie do przezwyciężenia. Dobrze byłoby również, aby do świadomości tzw. decydentów dotarła oczywista prawda, że w tworzeniu prawa powinni uczestniczyć także ci, którzy mają wiedzę merytoryczną w danej dziedzinie życia.
Jeśli opisane zjawiska nie zostaną zlikwidowane, to sami na własne życzenie doprowadzimy kraj do kryzysu gospodarczego, którego skutki będziemy odczuwać nie tylko my, ale i przyszłe pokolenia.
prof. dr hab. inż. HENRYK ZOBEL
kierownik Zakładu Mostów Politechniki Warszawskiej,
członek Zarządu Związku Mostowców RP
