Kto uprawniony jest do wykonania przyłączy, gdy działka zlokalizowana jest przy drodze publicznej, gdzie przebiegają media; co zrobić, gdy działka jest oddalona i z mediami trzeba „przejść” przez działki należące do osób trzecich – wymogi prawne związane z przyłączaniem nieruchomości do sieci (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) omawia radca prawny.
Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy. Powinien on uwzględnić wymogi zawarte w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnić opracowanie wymaganych projektów oraz wykonać i odebrać roboty budowlane. W przypadku skomplikowanych robót budowlanych lub trudnych warunków gruntowych inwestor powinien zapewnić także nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Po zmianie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20 ww. ustawy – Prawo budowlane w dniu 26 września 2005 r. budowa wszelkich przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych oraz telekomunikacyjnych nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie wymagają pozwolenia także roboty budowlane polegające na przebudowie istniejących sieci.
Budowa lub przebudowa takich przyłączy wymaga jednak dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia inwestor powinien dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (np. prawa wodnego, górniczego i geologicznego, ochrony zabytków, ochrony środowiska). Do zgłoszenia budowy należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych może on przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.
Wyjątkiem od zasady zgłaszania robót jest sytuacja, kiedy inwestor, chcąc uniknąć oczekiwania na milczące przyzwolenie starosty, po dokonanym zgłoszeniu zamierza skorzystać z uprawnienia określonego w przepisie art. 29a ww. ustawy. Przyznaje ono alternatywną drogę dokonania przyłącza – budowa przyłączy nie wymaga zgłoszenia określonego przepisem art. 30 cytowanej ustawy, jeśli inwestor sporządzi plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali projekt sporządza się na mapie jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa taka powinna obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej – także teren tej strefy. Opracowania i czynności geodezyjne dotyczące sporządzenia tego planu wykonują podmioty posiadające niezbędne uprawnienia zawodowe w tym zakresie zgodne z przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skalę map do celów projektowych należy dostosować do rodzaju i wielkości obiektu lub całego zamierzenia budowlanego, przy czym:
• skala map działek budowlanych nie powinna być mniejsza niż 1 : 500,
• skala map zespołów obiektów budowlanych oraz terenów budownictwa przemysłowego nie może być mniejsza niż 1 : 1000,
• skala map rozległych terenów z obiektami budowlanymi o dużym rozproszeniu oraz obiektami liniowymi może wynosić 1 : 2000.
Już ten etap może stanowić problem dla inwestora. Projekt zagospodarowania działki lub terenu należy opracować geodezyjnie w celu określenia danych liczbowych potrzebnych do wytyczenia w terenie położenia poszczególnych elementów projektowanych obiektów budowlanych. W szczególności dane powinny dotyczyć punktów głównych budowli, przebiegu osi, linii rozgraniczających, linii zabudowy, usytuowania obiektów budowlanych, jak również projektowanego ukształtowania terenu. Inwestor przedstawia plan sytuacyjny dysponentowi sieci (przedsiębiorstwu dostarczającemu media), który informuje, jakie warunki techniczne trzeba wypełnić. Po wybudowaniu (przebudowaniu) przyłącza podlegają one geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obejmującej położenie ich na gruncie oraz zgłoszeniu dysponentowi sieci. Właściwy organ może nałożyć obowiązek geodezyjnego wyznaczenia terenu również w stosunku do obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia. Wykonanie czynności geodezyjnych wykonawca prac geodezyjnych potwierdza wpisem do dziennika budowy lub montażu. {mospagebreak}
Alternatywność uprawnienia inwestora oznacza, iż nie będzie on podlegał wymogom art. 29a, jeśli dokonał zgłoszenia inwestycji (art. 29a ust. 3 ustawy). W aktualnym stanie prawnym w przypadku budowy przyłącza, opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 20 ww. ustawy, inwestor może więc wybrać procedurę umożliwiającą realizację inwestycji, tj. skorzystać z jednej z poniższych możliwości:
• na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy),
• bez zgłoszenia (art. 29a ust. 1, 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy).
Brak jest wyłączeń ustawowych, z których mogłoby wynikać, iż niektóre rodzaje inwestycji wymagają występowania o przyłączenia w ramach pozwolenia na budowę w związku z nową inwestycją. Nieuprawnione i bez umocowania prawnego jest stanowisko, iż w przypadku nowych inwestycji przyłącza jako integralna część wznoszonego budynku powinny być objęte pozwoleniem na budowę. Zaprzecza temu przede wszystkim literalne brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20 cytowanej ustawy obowiązujące przed opisaną nowelizacją z 26 września 2005 r. Pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie przyłączy do budynków (zakres ograniczony w stosunku do aktualnego brzmienia). Treść przepisu nie ograniczała się tylko do budynków istniejących w dacie rozpoczęcia budowy przyłączy. Zgłoszenie budowy zamiast pozwolenia na budowę jest równoważną i pełnoprawną możliwością, dopuszczoną przepisami Prawa budowlanego i tak jak pozwolenie obarczone jest wymogiem spełnienia wielu przesłanek i koniecznością dostarczenia właściwemu organowi szeregu niezbędnych dokumentów. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość wykonywania robót enumeratywnie wymienionego katalogu przypadków (art. 29), niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i ograniczanie inwestora wbrew uprawnieniu ustawowemu. Uproszczona procedura miała pozwalać na szybsze zrealizowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ta nowa procedura została wprowadzona w celu ułatwienia budowy przyłączy oraz poprawy sytuacji inwestora w relacji z przedsiębiorstwami energetycznymi, gazowniczymi itp. Taką interpretację potwierdza oficjalne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dokonał interpretacji przepisów prawa w swoim piśmie z dnia 10 października 2005 r., dostępnym na internetowej stronie Urzędu.
Do wykonania przyłączy uprawniony jest inwestor. Powinien on wykonać i odebrać roboty budowlane (art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy). Podkreślają to także ostatnie, cywilnoprawne orzeczenia Sądu Najwyższego, m.in. z 8 marca 2006 r., Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 1991 r. oraz Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przyznające prawo do elementów infrastruktury właścicielom gruntów, przez które one biegną. Do początku lat dziewięćdziesiątych uznawano, że przyłącza stanowią części składowe przedsiębiorstw dostarczających mediów (art. 49 k.c.). Z ostatnich orzeczeń wynika jednak, że właściciel nie traci prawa do nich w sytuacji ich połączenia z siecią.
Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu należy rozumieć szeroko – budynek lub lokal nie zawsze musi bezpośrednio przylegać do obiektu, dla którego wykonania niezbędne jest do nich wejście. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Inwestor po zakończeniu robót jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
Zajęcie pasa drogowego w związku z planowaną budową przyłączy, a więc na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Inwestor zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zezwolenie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wniosek powinien zawierać dane podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego, cel zajęcia pasa drogowego, lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego oraz planowany okres zajęcia pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza karę pieniężną. {mospagebreak}
Przy realizacji projektu budowlanego w zakresie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych dochodzi czasami do sytuacji, w której część tej sieci zlokalizowana jest w granicach pasa drogowego dróg publicznych. Taka sytuacja co do określenia kompetencji właściwego organu administracyjnego nie jest jednoznaczna. Zgodnie z przepisem art. 82 ustawy – Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta. Wojewoda jednak jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu, niezwiązanymi z użytkowaniem drogi. Budowlą w rozumieniu ustawy są także sieci uzbrojenia terenu. W przedmiotowym przypadku można więc uznać, iż o sieci infrastrukturalnej można mówić jako całości w kontekście ww. definicji. Powstaje skutkiem tego specyficzna sytuacja zazębiania się kompetencji starostów i wojewodów. Starostowie wydają decyzje w zakresie sieci do pasa drogowego, a wojewodowie na odcinku pasa zajmowanego przez ten odcinek sieci.
Takim sytuacjom zapobiegać jednak miała zmiana przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 31 maja 2004 r. Zmiana wprowadzona w przepisie art. 82 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy polegała na ustanowieniu wojewody właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji także w sprawach o roboty budowlane związane z sieciami uzbrojenia terenu, które są usytuowane w granicach pasa drogowego. Zmiana ta, zdaniem projektodawców nowelizacji wyrażonym w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2463), eliminować miała sytuacje zbiegu właściwości organów powiatowych i wojewódzkich w przypadku wykonywania robót budowlanych związanych z takimi sieciami. Dobitnie potwierdza to uchylenie przepisu art. 83a ustawy. Zgodnie z nim, organ wyższego stopnia jest organem właściwym w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego obiekty budowlane lub roboty budowlane należące do właściwości rzeczowej tego organu i organu niższego stopnia (utracił moc 31 maja 2004 r.).
Ponadto budowla, aby stanowiła obiekt budowlany, powinna być jednak całością techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 cytowanej ustawy). Sieć uzbrojenia terenu, o której mowa w przepisie art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy, powinna być usytuowana w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę kontekst definicji „usytuowanie”, jakiego ustawodawca używa w wielu przepisach wykonawczych do art. 7 ustawy – dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie – uznać można w świetle wykładni celowościowej, iż budowa sieci, aby znalazła się w zasięgu uprawnień administracyjnych wojewody, powinna w całości być usytuowana w granicy pasa drogi. Taka jednak sytuacja nie ma miejsca w przypadku skrzyżowania sieci z drogą publiczną.
ARKADIUSZ ŚCIGAŁA
radca prawny w Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy
