O pracach Komisji Prawno-Regulaminowej KR PIIB.
Zamiast wstępu
Zbliża się XI Sprawozdawczy Zjazd Krajowy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Jesteśmy także blisko półmetka bieżącej kadencji władz izby oraz w roku X jubileuszu powstania PIIB. Przywołane okoliczności skłaniają do podsumowań i planów. W zjazdowych sprawozdaniach – delegaci, a na stronach internetowych izb okręgowych i PIIB – także wszyscy zainteresowani będą już wkrótce mogli poznać ubiegłoroczny dorobek organów izby.
Warto go także przybliżać językiem mniej sformalizowanych wyliczeń, bez przywołań przepisów lub treści uchwał. Warto pokazywać tryb pracy organów oraz charakter kontaktów z naszymi partnerami na szeroko rozumianym polu budownictwa. Dzięki temu lepiej ocenimy efekty naszych działań i skuteczniej możemy zaplanować je w przyszłości.
O naturze prac Komisji Prawno-Regulaminowej
Komisja Prawno-Regulaminowa jest ciałem powołanym przez Krajową Radę PIIB, a jej zadania zostały ujęte w stosownych uchwałach. Wieloletnia już praktyka działania komisji ugruntowała się w następujących aktywnościach: opiniowanie i udział w realizacji wniosków zjazdowych, gdy dotyczą one materii prawnej i regulaminowej, opiniowanie projektów aktów prawnych przekazywanych do izby z ministerstw lub Sejmu, prace inicjowane w Krajowej Radzie lub w komisji, a związane z kwestiami wyżej opisanej natury.
Poza nielicznymi przypadkami granice działalności komisji nie są ściśle określone, zwłaszcza co do form pracy. Ważne są polecenia i inspiracje płynące z Krajowej Rady oraz przekazywane zwrotnie sugestie. Kontakty z przedstawicielami ministerstw, organów centralnych, komisji sejmowych i senackich, organizacjami działającymi w obszarze budownictwa są zawsze pośrednie, tj. poprzez Krajową Radę, jej prezydium i prezesa PIIB. Gwarantuje to jednoznaczność naszych stanowisk i wzmacnia głos środowiska.
Należy bowiem pamiętać, że PIIB zrzesza sto kilkanaście tysięcy inżynierów oraz techników budownictwa różnych branż i o różnym doświadczeniu zawodowym (i życiowym), pełniących różne funkcje techniczne w procesie budowlanym, zajmujących różne stanowiska pracy. Ta rozmaitość jest bogactwem izby, ale i problemem. Zwłaszcza gdy przychodzi wypracować jedno zdanie, spójne stanowisko i konsekwentnie je reprezentować na zewnątrz.
Dlatego w komisji są przedstawiciele okręgowych zespołów prawno-regulaminowych, tj. ciał działających przy okręgowych radach i w zakresie analogicznym do zakresu działalności Komisji Prawno-Regulaminowej Krajowej Rady. Mają oni przedstawiać opinie własne, gdyż każda z tych osób dysponuje dużym osobistym doświadczeniem zawodowym, oraz przenosić na forum krajowe głosy z okręgów, zapatrywania członkowskie. Zbieranie, opracowywanie i dyskutowanie opinii na temat przesyłanych do izby aktów prawnych wymaga czasu. Niestety, ale najczęściej jest go zbyt mało. Bywa, że opinia jest oczekiwana w ciągu kilku dni. W takich wypadkach krąg konsultacji zawęża się, a o tym, że jest właściwy, decyduje rozeznanie kierownictwa izby. Niektóre wystąpienia są uzgadniane z pozostałymi izbami lub organizacjami działającymi w budownictwie (m.in. w ramach tzw. porozumienia B-8).
Jest dużą szkodą dla procesu tworzenia prawa, że głos PIIB jest często traktowany jako głos korporacji, lobbysty, grupy interesu. Skala naszego samorządu i jego wewnętrzne zróżnicowanie sprawiają, że wypracowywane stanowiska zawsze są wyważone i pod wieloma względami kompromisowe. Sądzę, że wielu naszych członków może z tego powodu czuć wręcz niedosyt, gdy ich zdecydowane postulaty – w wyniku opisanego procesu – przekształcają się w bardziej zniuansowane opinie i wystąpienia. Taka jest jednak natura kompromisu. Jeśli porównać dochodzenie do wspólnego zdania do dzielenia tortu, to najlepiej jest, gdy każdy ma w końcu poczucie, iż jemu dostał się największy kawałek. Niestety, bywa i tak, że wspólne stanowisko nie daje poczucia satysfakcji nikomu.
Z czym na zewnątrz?
Poza uzgadnianiem opinii pozostaje jeszcze sfera ich wdrażania. Stosunkowo najłatwiej jest ze sprawami wewnątrzizbowymi, gdy zmiany regulaminów i procedur wewnętrznych nie kolidują z przepisami wyższego rzędu, np. ustawą o samorządach zawodowych. Gorzej, gdy tak nie jest i nasze postulaty wymagają najpierw zmian w prawie. Przykładem takiej sprawy jest chociażby kwestia umocowania rzecznika odpowiedzialności zawodowej – czy ma być jeden, ale w wielu osobach, czy też jeden, ale z zastępcami. Bezpieczne rozstrzygnięcie, do którego izba się skłania, to „jeden plus zastępcy”, ale w opinii części prawników najpierw powinna zmienić się ustawa, a dopiero później nasz statut i regulaminy. Roztropność nakazuje wybrać drogę bezpieczniejszą i nie podejmować ryzykownych rozwiązań prawnych. Ewentualne fiasko „drogi na skróty” osłabiłoby autorytet naszego samorządu, a nie buduje się go ani szybko, ani łatwo. Niestety, traci szybko.
Ze sprawami, w tym wnioskami ze zjazdów, które dotyczą ustaw i rozporządzeń, nie jest łatwo trafić do organów to prawo stanowiących. W ostatnich dwóch latach wynikało to nie tyle z braku odpowiednich kontaktów (te są w mojej opinii lepsze niż kiedykolwiek), ale z dwóch niezależnych od nas przesłanek. Po pierwsze, zmieniona ustawa Prawo budowlane trafiła do Trybunału Konstytucyjnego, co praktycznie zamroziło wszelkie nad nią prace do momentu rozstrzygnięcia trybunału. Gdy to już nastąpiło, powstał pomysł stworzenia nowej ustawy, a nawet Kodeksu budowlanego.
W efekcie praktycznie wszystkie nasze wystąpienia były i są przyjmowane życzliwie, ale odkładane do wykorzystania na przyszłość, chociażby opracowania założeń do zmienianych aktów prawnych.
Nic więc dziwnego, że Krajowa Rada i Komisja Prawno-Regulaminowa starają się śledzić zmiany, propozycje zmian, pozostają w kontakcie z Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Podjęliśmy w izbie dyskusję nad proponowanymi tezami do nowej ustawy. W komisji pracujemy także – równolegle – nad tezami do własnego projektu Prawa budowlanego.
Tymczasem – kiedy piszę ten tekst – nie ma jeszcze formalnego stanowiska resortu, nie ma dokumentu, który mógłby być zaopiniowany przez izbę, zgodnie z jej ustawowymi uprawnieniami. Należy sobie także jasno powiedzieć, że autorskie, izbowe pomysły na prawo budowlane nie mają na celu inicjatywy ustawodawczej, do czego czasami zachęcają delegaci zjazdowi, znużeni przeciągającymi się procedowaniami. Pamiętajmy, że PIIB nie ma prawa do takiej inicjatywy, a projekt obywatelski wymaga 100 tys. podpisów. O realności ich zebrania łatwo wyrobić sobie pogląd na podstawie frekwencji na obwodowych zjazdach sprawozdawczo-wyborczych, czytelnictwa prasy fachowej i powszechnego udziału członków izby w organizowanych przez nią szkoleniach.
Po co więc taka praca? Po to, aby przygotować się do rzeczowej dyskusji nad nową ustawą, aby wypracować pogląd środowiska w kwestiach ustawowych.
Co dalej? Dalej będą dyskusje, argumentowanie i próby przekonywania do naszych opinii. System tworzenia prawa w Polsce nie jest doskonały. Aby skutecznie przekonywać, nie wystarczy wysłać pismo. Należy docierać do tych, którzy decydują ostatecznie o kształcie stanowionych ustaw, czyli pań i panów posłów, pań i panów senatorów Najjaśniejszej Rzeczpospolitej.
Ogromną rolę w tym zakresie mają władze okręgowe. Liczą się dobre kontakty z lokalnymi politykami – parlamentarzystami, rozmowy z nimi i uświadamianie im wagi podejmowanych tematów.
Tej pracy nie wykona Krajowa Rada. Powinno się to dziać w okręgach. Aby głos szesnastu okręgów nie był kakofonią, opracowaliśmy w Komisji Prawno-Regulaminowej zestawienie dotychczasowych wystąpień PIIB do różnych organów państwa w sprawach legislacyjnych, związanych z budownictwem. Te zestawienia, za pośrednictwem przedstawicieli okręgów w komisji, trafiły do rad okręgowych. Są wspólnym głosem środowiska. Trzeba tym głosem mówić.
A tak konkretnie?
Opisane wyżej sprawy dotyczą kwestii najważniejszych – procedury wypracowywania stanowiska izby w zakresie legislacji oraz działań zmierzających do jego wdrożenia. Na co dzień sprowadza się to do pracy wielu osób, najczęściej społecznej.
W ciągu dwóch lat bieżącej kadencji komisja zaopiniowała, co w niektórych przypadkach sprowadziło się do kompletnych, własnych przedłożeń projektów opiniowanych aktów prawnych, kilkadziesiąt rozporządzeń i ustaw.
Niepełny ich wykaz obejmuje:
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie;
– rządowy projekt ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych;
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;
– projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane (dotyczyło: powierzenia przez starostów gminom spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej);
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego;
– projekt ustawy (z dnia 12.04.2010 r.) o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
– projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw;
– poselski projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i ustawy Pb;
– projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw;
– poselski projekt ustawy o zapobieganiu skutkom powodzi;
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu, terminu i sposobu przekazywania informacji o przeprowadzonych kontrolach wyrobów budowlanych oraz wydanych postanowieniach, decyzjach i opiniach;
– założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;
– senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w ramach wykonania obowiązku dostosowania przepisów prawa do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego);
– projekt rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie autostrad płatnych;
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie dokumentacji i rekompensat dotyczących obszaru ograniczonego użytkowania dla drogi krajowej wraz z uzasadnieniem;
– projekt nowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
– poselski projekt (Komisja Przyjazne Państwo) ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane;
– projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wraz z uzasadnieniem;
– projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów i sposobu prowadzenia centralnych rejestrów osób posiadających uprawnienia budowlane, rzeczoznawców budowlanych oraz ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie;
– projekt rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie przeprowadzenia szkolenia oraz egzaminu dla osób ubiegających się o nadanie uprawnień audytora efektywności energetycznej;
– projekt rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych;
– projekt rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Więcej o tego rodzaju działaniach znaleźć można w sprawozdaniach komisji przedkładanych Krajowej Radzie i Krajowemu Zjazdowi.
O niewyczerpanym worku z wnioskami
Bardzo szczególnym obszarem działań komisji jest opiniowanie wniosków zjazdowych. Komisja pracuje nad nimi w porozumieniu z Komisją Wnioskową KR, a później – po przyjęciu przez Krajową Radę – niektóre z nich realizuje. Wniosków zjazdowych dotyczących materii prawnej jest corocznie kilkadziesiąt. Niektóre z nich są po prostu źle sformułowane, przez co trudno je zinterpretować i zaopiniować. Wadą wielu wniosków jest ich ogólność. W sprawach natury prawnej to zasadnicza ułomność. Nie zawsze też wnioskodawcy zdają sobie w pełni sprawę z uwarunkowań swojego pomysłu lub wręcz nie mają znajomości aktualnego stanu prawnego. Mimo to każdy wniosek jest skrupulatnie badany, dyskutowany i w przypadku różnicy zdań w komisji poddawany pod głosowanie. Tak wypracowane stanowisko jest przedmiotem obrad Krajowej Rady, która podejmuje ostateczne decyzje o przyjęciu lub odrzuceniu wniosku.
Realizacja wniosków – zależnie od ich przedmiotu – uwarunkowana jest tak, jak to opisałem na początku. Izba nie ma inicjatywy ustawodawczej, nie stanowi prawa. Jest w tym zakresie interesariuszem, petentem. Właściwymi nam formami oddziaływania jest opiniowanie i występowanie z wnioskami dalej. Nasze Koleżanki i Koledzy powinni brać to pod uwagę w swoich oczekiwaniach odnośnie realizacji zgłaszanych wniosków.
Nie satysfakcjonują nas pozory załatwienia sprawy, tj. wysłanie pisma, którego skuteczność będzie żadna, podjęcie działań pro forma. Dlatego są sprawy, które realizujemy permanentnie, przy czym wykorzystujemy współpracę z innymi partnerami i na różnych poziomach kontaktu lub ponawiając nasze wystąpienia w różnych okolicznościach oraz kierując je do różnych gremiów. W ostatnim czasie szczególnie akcentujemy trzy zagadnienia (chociaż lista postulatów jest dłuższa): przywrócenie ograniczonych uprawnień (w zakresie powierzonym) technikom, nadawanie inżynierom uprawnień wykonawczych bez ograniczeń już po studiach zawodowych oraz utworzenie specjalności techniczno-budowlanej hydrotechnicznej (w miejsce zlikwidowanych w 1994 r. specjalności: konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie budowli hydrotechnicznych oraz wodno-melioracyjnej).
O sprawach nie mniej trudnych, których nigdy nie zabraknie
Zdaję sobie sprawę, że oczekiwania wnioskodawców są większe i idą także w innych kierunkach, np. rozszerzenia uprawnień konstrukcyjno-budowlanych o możliwość projektowania architektonicznego obiektów o kubaturze ponad 1000 m3 (padają propozycje 2,5 lub 5 tys. m3).
Sądzę, że najlepszą okazją do podniesienia tej szczegółowej kwestii będą prace nad nową ustawą Prawo budowlane (lub ustawą Kodeks budowlany, gdyż nazwa tego nowego przedłożenia jest jeszcze przedmiotem dyskusji). Liczymy także, że argumentów do oceny możliwości przeprowadzenia tej propozycji dostarczą wyniki prac Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, analizującej programy kształcenia na politechnikach, uczelniach niepublicznych i w wyższych szkołach zawodowych. Ewentualny wniosek powinien być szczególnie dobrze uzasadniony merytorycznie, także w szerszym obszarze kształcenia, a nie tylko wystąpieniem grupy projektantów – konstruktorów, absolwentów renomowanych uczelni technicznych. Jeśli bowiem przepis wejdzie w życie, to będzie dotyczył wszystkich – i tych mniej doświadczonych, i z mniej renomowanych uczelni.
Trudno sobie wyobrazić, aby powyższa sprawa miała nas poróżnić lub aby próbować ją przeprowadzić bez otwartego, uczciwego dialogu.
Zamiast podsumowania
Gdy to, co jest, nie w pełni satysfakcjonuje, pozostają życzenia.
Życzyłbym sobie, aby izba była w sferze legislacji traktowana jak partner społeczny. Aby politycy od modnych aktualnie deregulacji, liberalizacji i wyważania otwartych drzwi zrozumieli, że inżynierowie budownictwa nie tylko ze sobą współpracują, ale i konkurują, przez co ład budowlany jest im potrzebny jak powietrze, a nie jako narzędzie dominacji lub poszerzania sfery wpływów.
Życzyłbym sobie, aby trafiały do nas projekty aktów prawnych dopracowane i wewnętrznie spójne, zintegrowane z regulacjami towarzyszącymi. Aby konieczność ich powstania wynikała z obiektywnie uzasadnionych potrzeb, a proponowane rozwiązania bazowały na rzetelnych badaniach i analizach stanu rzeczy.
Życzyłbym sobie, aby… nie były to jedynie „pobożne życzenia”.
prof. Zbigniew Kledyński
przewodniczący Komisji Prawno-Regulaminowej Krajowej Rady PIIB
