Prawo budowlane a FIDIC, inspektor nadzoru a inżynier kontraktu

Podczas wykonywania opinii technicznych jako rzeczoznawca budowlany często musiałem analizować zapisy zawarte w Prawie budowlanym (Pb) w celu określenia powodów zaistnienia usterek. Od ponad 25 lat realizuję inwestycje pod klucz w Niemczech. Większość umów była zawierana według stosowanych powszechnie przepisów Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB, znormalizowane warunki zlecania i wykonywania robót budowlanych). Jest to zbiór zasad regulujących realizację inwestycji obowiązujący dla wszystkich jej uczestników. VOB reguluje w części A zlecanie, w części B – realizację umowy (prawa i obowiązki uczestników realizacji inwestycji), a w części C – wykonawstwo prac budowlanych. Część B jest bardzo istotna zarówno dla zamawiającego, jak i wszystkich wykonawców, nawet jeżeli są to firmy jednoosobowe; zapewnia  inwestorowi otrzymanie zamówionej inwestycji w ustalonym zakresie, terminie i po ustalonych kosztach oraz jej wykonanie zgodne ze stanem wiedzy technicznej. Jednocześnie VOB zabezpiecza w równym stopniu interesy wykonawcy i zamawiającego. VOB musi być jednoznacznie uzgodnione w umowie. Strony muszą respektować wszystkie zawarte tam zapisy. W ten sposób wyklucza się możliwość stosowania niezrozumiałych lub niekorzystnych zapisów w umowach o roboty budowlane. VOB chroni w równym stopniu interesy wszystkich uczestniczących w procesie budowania stron. 

W Polsce analogiczną funkcję powinny spełniać procedury FIDIC. Moim zdaniem wymuszone jest to zwykle jedynie koniecznością poprawnego rozliczenia przyznanych środków unijnych. Problemy dotyczące konieczności przestrzegania zasad wiedzy technicznej są w Polsce rzadko dyskutowane.  Procedury FIDIC wykazują analogię do VOB. Jednak nawet najlepsze procedury nie powinny nikogo zwalniać od myślenia.

Rola i znaczenie inspektora nadzoru według zapisów Prawa budowlanego

Według art. 18 ust. 1 Pb obowiązkiem inwestora jest zapewnienie opracowania projektu budowlanego oraz stosownie do potrzeb innych projektów.

Zgodnie z art. 20 ust. 1Pb projektant ma obowiązek wykonać projekt zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz zapewnić sprawdzenie jego zgodności z przepisami art. 20 ust. 2. Według art. 20 ust. 4. zarówno projektant, jak i sprawdzający mają obowiązek złożyć oświadczenie o zgodności projektu z zasadami wiedzy technicznej.

Kierownikiem budowy jest zazwyczaj przedstawiciel wykonawcy, który nie występuje w Pb. Zakres obowiązków kierownika budowy według art. 22 ust. 1–9 Pb to przede wszystkim bezpieczna organizacja budowy zgodna z projektem, pozwoleniem na budowę oraz przepisami, ale bez obowiązku kontroli projektu, zgodności realizacji z zasadami wiedzy technicznej oraz jakości robót. Jedynie art. 22 ust. 9 Pb zobowiązuje kierownika do uczestniczenia w czynnościach odbioru i zapewnienia usunięcia stwierdzonych wad oraz złożenia oświadczenia o zgodności wykonania obiektu z projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami.

Podstawą wykonania prac budowlanych jest projekt. Inspektor nadzoru ma natomiast obowiązek sprawowania kontroli zgodności realizacji z projektem, pozwoleniem na budowę oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 25 ust. 1 Pb). Ponadto art. 25 ust. 2 zobowiązuje inspektora nad­zoru do sprawdzania jakości wykonywanych robót.

Z  takiego stanu prawnego wynika, że tylko inspektor nadzoru ma obowiązek  kontroli projektu przez ocenę zgodności  realizacji wykonania robót nie tylko z projektem, lecz również z zasadami wiedzy technicznej. Wykonanie prac budowlanych niezgodne z zasadami wiedzy technicznej powoduje występowanie wad nazywanych zwyczajowo usterkami. Wynika z tego szczególna rola i odpowiedzialność inspektora nadzoru dla bezusterkowego wykonania prac budowlanych.

Inżynier kontraktu działający zgodnie z procedurami FIDIC – bezstronny kontroler

Prawo budowlane nie zawiera pojęcia inżyniera kontraktu. Funkcja ta została wprowadzona przez Międzynarodową Federację Inżynierów Konsultantów (skrót z jęz. francuskiego FIDIC) w związku z wejściem Polski do UE. Założeniem tej regulacji jest prowadzenie budowy zgodnie z ujednoliconymi zasadami ustalonymi przez FIDIC dla realizowania inwestycji budowlanych współfinansowanych ze środków strukturalnych. Umowy o roboty budowlane zawarte według przepisów FIDIC  nazywane są kontraktem, którego stronami są inwestor i wykonawca. Jak wynika  z warunków FIDIC, inżynier kontraktu ma być niezależny i działać bezstronnie, bez względu na stosunek prawny łączący go z inwestorem. Mimo pośredniczenia we wszystkich umowach zawieranych między inwestorem a wykonawcą inżynier kontraktu nigdy nie może być stroną. Powinien zadbać o to, aby w umowach między inwestorem i wykonawcą istniała równowaga obowiązków oraz korzyści. Wbrew dosłownemu brzmieniu inżynier kontraktu nie jest osobą fizyczną, lecz zespołem specjalistów, uczestniczących w procesie budowlanym. Zakres zadań wyklucza możliwość jednoosobowego sprawowania tej funkcji.

Janusz Zaleski, wiceprezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa, uważa, że wzory takich umów FIDIC nie są w Polsce stosowane albo są stosowane po wycięciu z nich przez inwestorów wszelkich zapisów zabezpieczających wykonawcę. Roman Trzciński, przedsiębiorca budowlany i słuchacz studiów doktoranckich Politechniki Gdańskiej, w opracowaniu „Stosowanie warunków kontraktowych FIDIC w umowach  przedsięwzięć budowlanych” obszernie analizuje ten problem i podsumowuje  krytycznym wnioskiem dotyczącym często niekorzystnej pozycji wykonawcy. W praktyce inżynier kontraktu ma często jedynie zapewnić, aby inwestycja została ukończona zgodnie z wymogami kontraktu oraz sprawnie rozliczona z dotacji uzyskanych z UE.

Zadania nadzoru widziane z pozycji rzeczoznawcy budowlanego

Moim zdaniem w zakresie technicznym pozycja i zadania inżyniera kontraktu oraz inspektora nadzoru inwestorskiego praktycznie się nie różnią. Formalnie FIDIC umacnia bardziej pozycję inżyniera kontraktu w procesie budowlanym niż Pb pozycję inspektora nadzoru. Jednak w zakresie technicznym nie ma istotnych różnic. Kluczowe znaczenie ma interpretacja pojęcia zasad wiedzy technicznej. W artykułach w „IB” (nr 12/2013 i 2/2014) poruszałem temat powodów powstawania wad wykonawczych. Moim zdaniem w ramach obowiązującego Pb inspektor nadzoru inwestorskiego lub inżynier kontraktu jest zobowiązany na wszystkich etapach realizacji inwestycji do krytycznej analizy sytuacji oraz właściwej reakcji. Przedstawię to na kilku przykładach.

Ocena możliwości realizacji inwestycji przez wykonawcę

Ocena możliwości wykonawczych wynika ze znajomości  zasad wiedzy technicznej. Posłużę się przykładem z realizacji stadionu na Euro 2012 we Wrocławiu („Builder” nr 1/2012). Zaplanowanie przez pierwszego generalnego wykonawcę tylko 10 wieżowych żurawi budowlanych było dalece niewystarczające. Wykonanie na budowie 72 belek żelbetowych o długości do 45 m i wadze do 110 t dawało  nikłe szanse na zachowanie założonego harmonogramem terminu realizacji prac. Nakłady czasowe dla realizacji na budowie na mokro jednej belki wyniosłyby ponad 1300 roboczogodzin na wykonywanie rusztowań, szalowania, zbrojenia i betonowania. Szalowanie na wysokości do ok. 18 m oraz betonowanie na budowie ukośnych belek zębatych w formie schodowej powinno zostać zweryfikowane przez nadzór inwestorski pod względem technicznej możliwości dotrzymania terminów wykonania oraz spełnienia wymogów dla  betonu architektonicznego. Kto przynajmniej raz uczestniczył w betonowaniu schodów „na gotowo”, podzieli z pewnością moje zastrzeżenia. W normalnych warunkach jeden żuraw może obsłużyć optymalnie ok. 25 pracowników. Tu na jeden żuraw przypadałoby  80 pracowników. Generalny wykonawca stadionu w Warszawie przewidział ponad 20 żurawi wieżowych. W „Polityce” nr 23(2910) autor artykułu „Nasze drogie stadiony” Juliusz Ćwieluch napisał, że przy zastosowanym przez zwycięzcę przetargu tempie pracy stadion we Wrocławiu powstawał będzie osiem lat. Po niecałym roku od rozpoczęcia prac wybrano nowego wykonawcę. Nadzór inwestorski powinien zgłosić wątpliwości  już na etapie negocjacji przetargowych. Zastrzeżenia nadzoru mogą dotyczyć wielu istotnych elementów, jak: płynności finansowej, zaplecza budowy,  doświadczenia technicznego, możliwości organizacyjnych, wykwalifikowanej kadry, dostatecznego personelu.

Ocena kompletności dokumentacji projektowej

W  cytowanym już numerze „Polityki” autor stwierdził, że firma będąca generalnym wykonawcą naliczyła aż 16 tys. zmian projektowych w trakcie realizacji stadionu w Warszawie. Według obowiązujących przepisów dotyczących zamówień publicznych projekt wraz częścią opisową lub opracowanie programu funkcjonalno-użytkowego powinno być zakończone przed ogłoszeniem przetargu i zebraniem ofert. Obowiązek poprawnego i dostatecznie precyzyjnego podania danych projektowych spoczywa na zamawiającym inwestorze. Wszelkie zmiany rozwiązań w trakcie wykonywania prac prowadzą do zgłaszania dodatkowych roszczeń finansowych ze strony wykonawcy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 Pb reprezentantem inwestora na budowie  jest inspektor nadzoru inwestorskiego zobowiązany do kontroli zgodności budowy z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Prawo budowlane nie określa, ale i nie ogranicza rodzaju lub zakresu przepisów, które powinny być przestrzegane przez inspektora nadzoru. W każdym z podanych przypadków braki w dokumentacji przetargowej zamówienia powinny być stwierdzone przez inspektora nadzoru jako niezgodność z przepisami lub zasadami wiedzy technicznej. W przypadku procedur FIDIC jest to wprost przewidziane w zakresie obowiązków inżyniera kontraktu. Wykonanie zgodne z dokumentacją nie zwalnia nadzoru budowy od odpowiedzialności za szkody lub straty, które powinny być możliwe do przewidzenia. Według VOB (w Niemczech)  oraz FIDIC (jeżeli taki kontrakt zawarto) dotyczy to również wykonawcy, który jest uczestnikiem procesu budowlanego. Podsumowując − zgodnie z Pb inspektor nadzoru lub inżynier kontraktu przy kontraktach FIDIC jest odpowiedzialny lub współodpowiedzialny za braki w przygotowaniu dokumentacji przetargowej. Oczywiście, jeżeli objęcie funkcji i wynikających obowiązków miało miejsce przed procedurą przetargową.

Ocena poprawności rozwiązań projektowych

Powyższy temat  został przeze mnie poruszony  w  „IB” (nr 12/2013) w artykule odnoszącym się do problemu założeń projektowych niezgodnych z zasadami wiedzy technicznej jako powodu powstawania usterek. Również niewłaściwe lub niekompletne rozwiązania projektowe połączeń i szczegółów są częstym powodem usterek. W wykonawstwie pod klucz mamy do czynienia z ok. 40 branżami budowlanymi. Braki w dokumentacji mogą być powodem przestojów w wykonywaniu robót, ponieważ zmiany dokumentacji muszą być za każdym razem dokonywane przez projektanta. Powoduje to powstawanie dodatkowych kosztów związanych z wykonaniem i rozprowadzeniem zmienionej dokumentacji, będącej zgodnie z Pb podstawą wykonania robót budowlanych, np. drobna wydawałoby się zmiana kierunku otwierania drzwi musi być przekazana aż czterem branżom. Konieczność oceny dokumentacji w zakresie jej poprawności, ze względu na wydłużenie czasu realizacji  i dodatkowe koszty, powinna leżeć w żywotnym  interesie zamawiającego inwestora. Obowiązek weryfikacji wykonania robót w zakresie ich zgodności z projektem oraz z zasadami wiedzy technicznej dla ok. 40 branż spoczywa natomiast na inspektorze nadzoru – art. 25 ust. 1 Pb. Z wymienionych zależności i uwarunkowań inspektor nadzoru inwestorskiego powinien być w równym stopniu jak inwestor zainteresowany dostarczeniem na czas kompletnej i poprawnej dokumentacji. W kontraktach FIDIC obowiązek kontroli dokumentacji spoczywa zarówno na inżynierze kontraktu, jak i na wykonawcy. Ze względu na możliwość wykluczenia lub ograniczenia przestojów w realizacji wykonawca powinien być równie żywotnie zainteresowany weryfikacją dokumentacji przed rozpoczęciem robót jak zamawiający inwestor. Jest to jednak uwarunkowane dostarczeniem jej z dostatecznym wyprzedzeniem. W przeciwnym razie ryzyko niedotrzymania terminu realizacji oraz ewentualnego wzrostu kosztów przechodzi na zamawiają­cego inwestora, którego obowiązkiem jest dostarczenie  dokumentacji. Wynika  to z art.18 ust. 1 Pb.

Ocena poprawności wykonania robót

Ten temat został przeze mnie opisany artykule w „IB” (nr 2/2014), dotyczącym nieprzestrzegania tradycyjnych technologii oraz zasad stosowania podanych w kartach technicznych nowoczesnych produktów budowlanych jako powodu powstawania usterek. Jak wówczas uzasadniłem, obowiązek sprawdzania jakości robót spoczywa według art. 25 ust. 2 Pb wyłącznie na inspektorze nadzoru inwestorskiego. W kontraktach FIDIC obowiązek kontroli jakości robót spoczywa również na wykonawcy. O zakresie i problemach z tym związanych mogłem przekonać się w czasie mojej praktyki zawodowej w Niemczech. Niezależnie od wielkości obiektu zjawiałem się na budowie przed rozpoczęciem pracy i opuszczałem ją po zakończeniu robót. Miałem zawsze świadomość, że np. niedostatecznie zagęszczony beton lub niedokładnie wbudowana taśma uszczelniająca przerwę w betonowaniu lub w dylatacji zawsze będą skutkować nieszczelnością konstrukcji i przeciekami nawet najlepiej zaprojektowanej „białej wanny”. Pełna i skuteczna kontrola ok. 40 branż wykończeniowych wymaga, oprócz dużej wiedzy i doświadczenia, stałej obserwacji przez pracowników nadzoru. Posłużę się tu cytatem z zapisów na kartach technicznych określonych materiałów budowlanych: „przed nałożeniem lub wbudowaniem należy usunąć wszystkie elementy mogące ograniczać lub utrudniać sczepność”. Jest to forma zabezpieczenia się producenta przed odpowiedzialnością za ewentualne usterkowe wbudowanie materiału przez wykonawcę. Inspektor nadzoru lub inżynier kontraktu jest natomiast  zobowiązany do kontrolowania jakości wszelkich wykonywanych na budowie prac.

Podsumowanie i wnioski

Inwestor jest zobowiązany do przygotowania, zorganizowania i wykonania inwestycji przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych − art. 18 ust. 1 Pb. Inwestycje budowlane są z reguły połączone z bardzo wysokimi nakładami finansowymi i związanym z tym ryzykiem. W interesie inwestora powinna leżeć rzetelna weryfikacja zarówno przygotowania, jak i wykonania prac na każdym etapie realizacji i dla wszystkich branż budowlanych. Taka weryfikacja jest możliwa jedynie przez kompetentnych i niezależnych fachowców. W procedurach FIDIC jest to zadaniem inżyniera kontraktu. W Prawie budowlanym brak jest jednoznacznie sformułowanych zapisów regulujących procedury kontrolne podczas realizacji budowy.

Zakres odpowiedzialności inspektora nadzoru inwestorskiego powinien być traktowany znacznie szerzej, niż jest to praktykowane na budowie. Do takiego stwierdzenia upoważniają zapisy zawarte w Pb. I przy takim założeniu zakres odpowiedzialności i obowiązków inspektora nadzoru byłby zbliżony do tych inżyniera kontraktu.

Prawo budowlane nie daje formalnych podstaw do obciążania wykonawcy lub kierownika budowy winą za usterkowe wykonanie robót. Podstawą wykonania robót jest projekt. Zapisy o obowiązkach i odpowiedzialności  zawarte w przepisach kodeksu cywilnego w Polsce mogą mieć zastosowanie tylko w przypadku istotnych lub rażących zaniedbań, z wykluczeniem spraw i problemów wyłącznie natury technicznej, natomiast np. niemieckie przepisy w zasadzie wykluczają możliwość stosowania równolegle VOB oraz kodeksu cywilnego.

Wykonawca powinien być uczestnikiem procesu budowlanego, tak jak ma to miejsce w kontraktach FIDIC. Niedopuszczalne powinno być jednak dopasowywanie warunków szczególnych kontraktu do potrzeb zamawiającego inwestora. W Niemczech niemożliwa jest jakakolwiek  ingerencja w zapisy zawarte w VOB.

Prawo budowlane jest obowiązującym prawem w Polsce. Brakuje w nim moim zdaniem wielu zapisów zawartych w FIDIC lub znanych mi z VOB w Niemczech. Powoduje to często konieczność wielokrotnej analizy zawartych w Pb zapisów w celu sporządzenia jednoznacznej oceny powodów występujących usterek.

Uwagi końcowe

Procedury FIDIC oraz zapisy VOB powstały na podstawie wieloletnich doświadczeń. Regulują zasady realizacji inwestycji z zachowaniem poszanowania praw i obowiązków wszystkich uczestniczących w realizacji stron. Bazują na sprawdzonych mechaniz­mach gospodarczych i gwarantują respektowanie interesów wszystkich uczestników inwestycji. Wymuszają relacje (ograniczonego zasadami)  zaufania i poczucie znacznego bezpieczeństwa stron. W Niemczech w razie wątpliwości zamawiającego co do wiarygodności oferującej firmy może on wymagać gwarancji bankowej wykonawcy, zapewniającej zgodną z umową realizację całej budowy. Bank przejmuje  odpowiedzialność finansową za prowadzoną inwestycję i ewentualne straty zamawiającego inwestora. Zamawiający jest natomiast zobowiązany do wystawienia wykonawcy bankowej gwarancji płatności za poprawnie wykonane prace.

W Polsce spotykałem się często z opisami próby wywierania nacisku przez inwestora na pozostałych uczestników budowy.Takie działania powodują utratę zaufania i reakcje, które w większości przypadków szkodzą samemu inwestorowi, np. przez wydłużenie terminu realizacji, wzrost kosztów lub obniżenie jakości robót.

Zasady i wysokość wynagrodzenia funkcyjnych uczestników procesu budowlanego nie sprzyjają wzrostowi ich motywacji i zaangażowania.

dr inż. Jan Czupajłło

rzeczoznawca budowlany
Zdjęcia z budowy stadionu we Wrocławiu

PS W razie uwag lub pytań autor prosi o kontakt za pośrednictwem redakcji „IB” lub bezpośrednio:

dr.janczupajllo@t-online.de