Praktyka kierownika projektu w zarządzaniu projektami budowlanymi cz. II

W pierwszej części artykułu („IB” nr 2/2011) omówione zostały praktyczne aspekty identyfikacji ryzyk w obszarze projektowania. W części drugiej przedstawiona zostanie rola kierownika projektu w identyfikacji ryzyk w obszarze wyboru wykonawcy robót i zawarcia umowy o roboty budowlane. Należy przypomnieć, że wszystkie omawiane zagadnienia rozpatrywane są z punktu widzenia inwestora działającego w sektorze prywatnym, tj. bez konieczności stosowania się do zapisów ustawy o zamówieniach publicznych.

Jednym z głównych obowiązków kierownika projektu, odpowiedzialnego za planowanie i realizację przedsięwzięć inwestycyjnych, jest identyfikacja ryzyka. W obszarze wyboru wykonawcy robót i zawarcia z nim stosownej umowy zadanie to wydaje się być szczególnie istotne. Niewłaściwa lub niekompletna identyfikacja ryzyk na tym etapie przygotowania inwestycji może rodzić poważne konsekwencje w dalszych fazach projektu. Celem publikacji jest omówienie wybranych kwestii z zakresu występujących na tym etapie ryzyk, przy czym rozważania te będą miały głównie charakter praktyczny, tj. wynikający z praktyki autora.

Wybór wykonawcy robót

Najczęściej wymieniane przez strony kontraktu cele każdej inwestycji to dotrzymanie planowanego kosztu, terminu realizacji i jakości projektu. Jednym z czynników decydujących o powodzeniu całego przedsięwzięcia jest wybór właściwego wykonawcy robót. Czym kieruje się inwestor, wybierając wykonawcę robót? Jakie kryteria decydują o zaproszeniu tej firmy do przetargu i wreszcie, jakie kryteria decydują o przyznaniu mu kontraktu?

Polskie prawo nie narzuca, w jakim trybie mają być realizowane przetargi na wybór wykonawców robót w sektorze prywatnym (odmienną sprawą są przetargi opierające się na Prawie zamówień publicznych). Nie oznacza to oczywiście pełnej dowolności w prowadzeniu procedur przetargowych, gdyż w takim przypadku (sektora prywatnego) zastosowanie będą miały m.in. przepisy kodeksu cywilnego. Obowiązkiem zamawiającego jest przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie trzech zasad:

– zasady równego traktowania,

– zasady uczciwej konkurencji,

– zasady przejrzystości i jawności postępowania¹.

Jak wskazuje praktyka, inwestorzy stosują najczęściej dwustopniowy, tj. z zastosowaniem prekwalifikacji, proces wyboru wykonawcy robót, i to niezależnie od rodzaju kontraktu. Rzadko decydują się na metodę bezpośredniego zlecania robót jednemu wykonawcy, zachowując w ten sposób element konkurencji i pewność, że złożona oferta jest na poziomie aktualnych cen rynkowych (oferta najkorzystniejsza).

Czym jest prekwalifikacja? W najprostszym ujęciu jest to procedura przedprzetargowa, która pozwala na wybór najbardziej odpowiednich kandydatów spośród tych, którzy deklarują chęć udziału w przetargu. Prekwalifikacja może też wybrać tych wykonawców, którzy będą w stanie wykonać nasze zamówienie. W takim przypadku wykonawcy w procesie prekwalifikacji dobierani są według różnych rodzajów kryteriów, które mogą być dobierane w zależności od wymagań inwestora lub specyfiki inwestycji. Inwestor powinien wyraźnie określić takie zasady w zaproszeniu do przetargu. W tabeli przedstawiono wybrane grupy kryteriów stosowanych w praktyce przez zamawiających.

W zależności od specyfiki przedsięwzięcia lub założeń inwestora poszczególne kryteria prekwalifikacji mogą mieć różne wagi. Kierownik projektu powinien określić, jakie kryteria – z punktu widzenia założonych celów projektu – będą miały największy wpływ na ich osiągnięcie.

W przypadku gdy kierownik projektu prowadzący procedurę przetargową nie założył szczególnych wymagań dla wykonawców na etapie prekwalifikacji, ta część procedury przetargowej staje się formą rejestracji kandydatów. Doświadczenie pokazuje, że tego typu działanie, szczególnie dla kontraktów o specyficznym charakterze, jak na przykład budowa szpitala, nie jest dobrym posunięciem.

W wyniku prekwalifikacji powstaje tzw. krótka lista z reguły zawierająca nie więcej niż 7–10 wykonawców. 

W przypadku stosowania jednostopniowej procedury przetargowej wymienione kryteria prekwalifikacji (tab.) mogą stanowić kryteria oceny ofert.

Dalszym etapem postępowania w dwustopniowej procedurze przetargowej może być  wyłonienie najkorzystniejszej oferty na podstawie kryterium ceny. W innym przypadku stosowanie ceny – jako jedynego kryterium oceny ofert – wydaje się być niewłaściwe. Sytuacja taka może wiązać się bowiem ze zwiększonym ryzykiem po stronie zamawiającego (inwestora). Konsekwencje celowego zaniżania cen ofertowych prowadzą najczęściej do pogorszenia jakości produktu finalnego, jakim jest zamówiony obiekt, a więc niedotrzymania jednego z podstawowych celów projektu. Kolejną konsekwencją braku właściwych kryteriów prekwalifikacji czy też właściwych kryteriów oceny ofert na etapie przetargu może być zła kondycja finansowa firmy prowadząca do przerwania robót z powodu niewydolności firmy do wykonania zamówienia. Wynikiem może być znaczące opóźnienie w realizacji robót (wybór nowego wykonawcy zajmie określony czas, sporządzanie inwentaryzacji wykonanych prac). Odszkodowania za opóźnienia w realizacji zazwyczaj nie stanowią dla inwestora pełnej rekompensaty za utracone korzyści czy kary na przykład z tytułu niedotrzymania terminu przekazania obiektu klientom inwestora. Z przekroczeniem terminów realizacji ściśle wiąże się również ryzyko przekroczenia planowanych kosztów. Wszelkie analizy opłacalności przyjmują określone terminy finansowania, w tym kredytowania inwestycji, realizacji budowy czy zwrotu poniesionych nakładów na przedsięwzięcie.

Ryzyka związane z inwestycją w różnym stopniu obciążają inwestora i wykonawcę. W interesie inwestora leży upewnienie się, że wykonawca dobrze rozumie ryzyko mu przynależne (związane na przykład z uwarunkowaniami realizacyjnymi inwestycji lub rodzajem planowanej do zawarcia umowy).

Tab. Wybrane kryteria prekwalifikacji²

Oferta przetargowa

Wykonawca przygotowuje ofertę przetargową na podstawie dokumentacji przetargowej przygotowanej przez kierownika projektu (lub jego zespół),  inwestora/zamawiającego. W skład dokumentacji wchodzi najczęściej: specyfikacja istotnych warunków zamówienia, wzór oferty, wzór lub istotne postanowienia umowy, projekt techniczny, przedmiar robót. Dokumenty te mogą ulegać modyfikacji w zależności od rodzaju (formy) zlecanego kontraktu (wykonanie, projekt i wykonanie lub wykonanie pod klucz). Ponadto większy stopień szczegółowości materiałów przetargowych pozwoli na znaczne ograniczenie ryzyka niedoszacowania czy niekompletności ofert i tym samym ograniczenie w przyszłości konieczności wydatkowania niezamierzonych kosztów dodatkowych. Spośród wymienionych dokumentów niezwykle istotny wydaje się być projekt techniczny i warunki umowy lub jej główne postanowienia. Często stosowaną praktyką jest organizacja procesu wyboru wykonawcy z wykorzystaniem tzw. projektów przetargowych, czyli takich, które są w zasadzie tylko niewielkim uszczegółowieniem projektu budowlanego. Jednak dla uniknięcia przyjęcia zbyt dużego marginesu ryzyka przez wykonawców wskazane jest przeprowadzanie procedur przetargowych z wykorzystaniem projektów technicznych wykonawczych. Często zapomina się, iż elementem materiałów przetargowych powinny być uzgodnione u gestorów mediów projekty sieci zewnętrznych ze względu na późniejsze ryzyko zmian podczas procesu ich zatwierdzania.

Czym jest oferta? Artykuł 66 par. 1 ustawy – Kodeks cywilny³ (k.c.) stanowi, iż jest to oświadczenie drugiej strony woli zawarcia umowy, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Z punktu widzenia umowy na roboty budowlane istotnymi postanowieniami wydają się cena i/lub jej podział w formie załączonego kosztorysu ofertowego i termin wykonania. Na tej podstawie najczęściej dokonuje się wyboru najkorzystniejszej umowy.

Postanowienia składające się na treść proponowanej umowy mogą zostać w całości określone bezpośrednio w samej ofercie lub poprzez odesłanie do innego oświadczenia woli, gdy do zawarcia umowy dochodzi przy wykorzystaniu wzorca umownego. W pierwszym przypadku złożenie oferty bez zastrzeżeń ze strony potencjalnego oferenta równoznaczne może być z akceptacją wszystkich warunków znajdujących się w przedłożonym wzorcu umowy. W drugim przypadku oferta określa postanowienia umowy w sposób pośredni. Czy zatem złożenie oferty bez zastrzeżeń może być dorozumiane jako przyjęcie wszystkich jej istotnych postanowień? Zamawiający, określając warunki, może wskazać, że może ona być przyjęta tylko bez zastrzeżeń (art. 66 par. 2 k.c.) – wtedy złożenie takiej oferty będzie rozumiane jako akceptacja wszystkich jej postanowień bez możliwości negocjacji. Jednak najczęściej w przetargach sektora prywatnego złożenie oferty i jej przyjęcie poczytane są za zaproszenie do zawarcia umowy i w ten sposób rozpoczyna się proces negocjacji jej postanowień. Negocjacje nie powinny jednak dotyczyć tych postanowień umownych, na podstawie których została wybrana oferta najkorzystniejsza. Byłoby to sprzeczne z ogólnie przyjętą zasadą równości traktowania wszystkich uczestników przetargu. 

Należy przy tym pamiętać, że jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich postanowień będących przedmiotem negocjacji (art. 72 par. 1 k.c.). Oferta zostaje złożona, z chwilą gdy dojdzie do adresata w taki sposób, aby mógł się on zapoznać z jej treścią. Termin złożenia oferty jest zwykle określany przez zamawiającego w zaproszeniu do złożenia oferty lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

W tym miejscu należy wspomnieć o jeszcze jednym istotnym aspekcie procedury przetargowej mającej na celu wyłonić wykonawcę robót i doprowadzić do zawarcia umowy – związanie ofertą. Stan związania ofertą to taki stan, w którym oferent będzie oczekiwał na decyzję zamawiającego o przyjęciu bądź odrzuceniu jego oferty wyrażonej w formie oświadczenia. Za początkowy termin związania ofertą uważa się  chwilę dostarczenia jej do zamawiającego. W tym czasie oferent ma również możliwość odwołania oferty (uchylenia stanu związania ofertą).

Wybór najkorzystniejszej oferty

Przyjęcie oferty jest równoznaczne z wysłaniem (najczęściej pisemnego) zawiadomienia w terminie związania ofertą. Poprzedzone jest ono najczęściej wielokrotnymi spotkaniami wyjaśniającymi czy negocjacjami. Wybór następuje na podstawie ustalonych kryteriów oceny ofert. W przypadku przetargów w sektorze prywatnym po prawidłowym przeprowadzeniu procedury prekwalifikcyjnej, o której mowa wyżej, najczęściej kryteriami oceny ofert są cena i termin. Wydaje się jednak, że dla osiągnięcia zamierzonych celów kierownik projektu przy ocenie ofert powinien wziąć pod uwagę również inne kryteria, takie jak: warunki gwarancji i/lub rękojmi, sposób wyceny ewentualnych robót dodatkowych czy warunki płatności.

Przyjęcie oferty jest równoznaczne z akceptacją jej postanowień. Należy pamiętać, że w świetle przepisów kodeksu cywilnego zamawiający ma prawo dokonać przyjęcia oferty z zastrzeżeniem zmiany lub uzupełnienia (art. 68 k.c.), lecz taki stan powoduje, iż dotychczasowa oferta przestaje wiązać jej oferenta. Zasada ta opiera się na założeniu, że przyjęcie oferty powinno w całości akceptować jej treść. W praktyce przyjęcie oferty z zastrzeżeniem zmiany lub uzupełnienia tworzy tzw. krótką listę oferentów zaproszonych do dalszego etapu przetargu. Skutkiem tego jest złożenie nowej oferty i ponowna jej ocena przez zamawiającego.

Przesłanki wyboru najkorzystniejszej oferty są bardzo różne i zależą od wielu czynników: charakteru inwestycji, terminu, w którym inwestor musi wywiązać się z dalszych zobowiązań, czy wreszcie najważniejszej – kosztów.

Niniejsza publikacja omawia tylko niektóre aspekty, ściśle związane z obowiązkami kierownika projektu w zakresie wyboru wykonawcy robót dla zadania inwestycyjnego, wszelkie analizy prawne pozostawiając prawnikom. Nie wyczerpuje również wszystkich zagadnień, jakie można spotkać podczas organizacji i przebiegu procesu wyboru wykonawcy robót. Duże znaczenie będzie miał rozmiar inwestycji oraz wybrany tryb procedury przetargowej. Analiza tych zjawisk oraz właściwa ich ocena powinny być dokonywane każdorazowo przez kierownika projektu.

mgr inż. Edyta Targońska

dr hab. inż. Andrzej Minasowicz

¹H. Strzelczyk, B. Chojecka, Zamówienia na roboty budowlane, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2004.

²Opracowanie własne na podstawie doświadczeń autora oraz publikacji dr inż. Edyty Plebankiewicz, Ograniczenie ryzyka wyboru niewłaściwego wykonawcy robót budowlanych.

³Ustawa – Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. z późn. zm.