Inwestorzy powinni składać wnioski na całe zamierzenia budowlane (jeżeli nie przewidują etapowania inwestycji) oparte na wyjaśnieniach, że podział inwestycji jest niemożliwy.
Prawo budowlane ustanawia zadania administracji architektoniczno-budowlanej, które dotyczą m.in. najważniejszej decyzji w procesie budowlanym – pozwolenia na budowę. Przepisy określają, jakie obiekty lub roboty budowlane wymagają takiego pozwolenia i wydawałoby się, że w sposób czytelny definiują, kto takie pozwolenie może wydać.
Zgodnie z przepisami prawa zadania administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wydawania pozwolenia na budowę wykonują:
– starosta,
– wojewoda,
– okręgowe urzędy górnicze w dziedzinie górnictwa (ale tylko dla zakładów i obiektów górniczych).
Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach następujących obiektów i robót budowlanych:
– usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego;
– hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi;
– dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu, niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek;
– usytuowanych na obszarze kolejowym;
– lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi;
– usytuowanych na terenach zamkniętych.
Ponieważ do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w Prawie budowlanym i niezastrzeżone do właściwości innych organów, pozostałe sprawy obiektów i robót budowlanych niewymienione w kompetencjach wojewody są przypisane do starosty. Uwaga – przepisy budowlane dopuszczają w drodze rozporządzenia także inne obiekty i roboty budowlane, w sprawach których organem pierwszej instancji może być wojewoda.
W praktyce komplikacje formalne z wydaniem decyzji pozwolenia na budowę pojawiają się wtedy, kiedy projektowana inwestycja swoim zakresem obejmuje obiekty lub/i roboty budowlane, które leżą jednocześnie w kompetencjach starosty i wojewody.Zazwyczaj ten problem dotyczy obiektów liniowych, a szczególnie dróg publicznych, które wymagają np. przebudowy sieci uzbrojenia terenu.
Aby temu zaradzić, wprowadzono do przepisów budowlanych nową definicję obiektu liniowego,zgodnie z obowiązująca od dnia 17 lipca 2010 r. ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Obiektem liniowym stał się obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Interpretacja powyższych przepisów wskazywała, że droga ze zjazdami stanowi jedno zamierzenie budowlane i w konsekwencji związana jest tylko z jednym pozwoleniem na budowę. Ponieważ jednak wciąż pojawiały się wątpliwości, np. kiedy inwestycja dotyczyła równocześnie przebudowy drogi krajowej i gminnej, to z dniem 28 grudnia 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r., które określało, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji także w sprawach:
– metra wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi oraz sieciami uzbrojenia terenu, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy metra;
– sieci uzbrojenia terenu sytuowanych poza pasem drogowym drogi krajowej lub wojewódzkiej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy tej drogi;
– drogowych obiektów inżynierskich sytuowanych w granicach pasa drogowego drogi krajowej lub wojewódzkiej, niezwiązanych z tymi drogami;
– dróg gminnych lub powiatowych, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej;
– zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z dróg krajowych i wojewódzkich;
– sieci przesyłowych, w rozumieniu art. 3 pkt 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne;
– rurociągów przesyłowych dalekosiężnych służących do transportu ropy naftowej i produktów naftowych.
Należy przy okazji odwołać się do interpretacji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, która wskazuje, że skorocytowane rozporządzenie wprost odwołuje się do definicji zjazdu określonej w ustawie o drogach publicznych, nie może mieć w tym przypadku zastosowania definicja obiektu liniowego z ustawy – Prawo budowlane.Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd nie jest częścią drogi, ponieważ jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym obecnie budowa zjazdu z dróg krajowych i wojewódzkich może być realizowana jedynie jako budowa nowego obiektu budowlanego – zjazdu – w trybie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie analogicznie jak zjazdy z dróg krajowych i wojewódzkich należy traktować zjazdy z dróg powiatowych i gminnych. A zatem także budowa tych zjazdów, znajdujących się w kompetencji starostów, nie może być realizowana na zgłoszenie jako przebudowa drogi, ale na pozwolenie na budowę.
Uznając powyższe, zwróćmy jednak uwagę na kluczowy dla całego zagadnienia art. 33 Prawa budowlanego. Stanowi on, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego,a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.
Co zaskakujące, ten przepis istnieje już dawno i wskazuje jednoznacznie, że – co na logikę jest oczywiste – niezależnie od kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej jedna inwestycja to jedno pozwolenie na budowę. Należy zwrócić uwagę, że powyższe nie jest zależne z charakterem zamierzenia budowlanego, którym jest np. obiekt liniowy czy obiekt kubaturowy. I co najważniejsze – to nie organ wydający pozwolenie na budowę decyduje o „podziale” pozwolenia na budowę. Może to zrobić tylko inwestor, jednak pod jednym kluczowym warunkiem – że wskazany przez niego podział inwestycji może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że dokonany podział powinien umożliwić budowę (realizację) podzielonej inwestycji jako etap całego zamierzenia budowlanego oraz że po budowie etap ten może być (bezpiecznie i funkcjonalnie) użytkowany. Podział pozwolenia na budowę nie może więc nastąpić na wniosek starosty czy wojewody i być dokonany sztucznie „na granicy” ich kompetencji.Wydanie pozwolenia na budowę np. z podzielonymi sieciami uzbrojenia terenu jest niezgodne z art. 33, bo w jaki sposób można wybudować połówkę wodociągu (np. na pozwoleniu wydanym przez wojewodę), zachowując jego funkcjonalność? To jak wydać pozwolenie na budowę domu bez dwóch ścian lub fundamentów.
Tym samym dziwi sposób podejścia większości organów administracji architektoniczno-budowlanej do tego tematu oraz ustawodawcy, który ostatnim laty próbował „naprawiać” przepis, który wydaje się być jasny, przejrzysty i co najważniejsze logiczny. A takich przepisów niestety – w naszym, przepraszam za wyrażenie, niechlujnym prawie – jest jak na lekarstwo. Przepisów nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych, zwłaszcza kiedy przedstawione są w jednej ustawie. W konsekwencji, przy wydawaniu pozwolenia na budowę, nie można odwoływać się tylko do art. 81 i 82 Prawa budowlanego, które definiują kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. Te przepisy trzeba czytać wraz z art. 31 Prawa budowlanego.
Należy również wskazać, że dla potwierdzenia, niestety nie do końca, można się posiłkować kodeksem postępowania administracyjnego (art. 21 ust. 1 pkt 1), który wskazuje, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości.
Na koniec należy poradzić inwestorom, aby składali wnioski na całe zamierzenia budowlane (jeżeli nie przewidują etapowania inwestycji) oparte na wyjaśnieniach, że podział inwestycji nie jest możliwy, ponieważ niemożliwe jest zachowanie w takim przypadku samodzielnej funkcjonalności podzielonej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem.
– Pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego.
– Wyłącznie inwestor decyduje o podziale inwestycji na odrębne pozwolenia na budowę.
– Pozwolenie na budowę może być wydane dla podzielonego zamierzenia budowlanego tylko wtedy, jeżeli zapewni się samodzielne funkcjonowanie podzielonego zamierzenia zgodnie z jego przeznaczeniem.
Andrzej Gumuła
fot. Autor
