W tej części przybliżone zostaną paradoksy i bariery wiążące się z szeroko rozumianym prawem ochrony środowiska, a więc wynikające z ustaw i rozporządzeń, a także te związane z ich kompatybilnością z innymi przepisami prawa, skrótowo nazywane przez Z. Kończaka [1] paradoksami „ustawowymi”.
Jednym z nich jest – przy długim czasie trwania postępowania – znaczna zmienność przepisów prawnych, skutkująca odsyłaniem opracowania do aktualizacji ze względu na zaistniałe w międzyczasie zmiany regulacji. Tu cytat z opinii regionalnej dyrekcji ochrony środowiska – RDOŚ (postępowanie trwa już trzy lata): W raporcie zawarto informacje, że dokument ten został sporządzony zgodnie ze stanem prawnym datowanym na 30.04.2014 r. Ze względu na pojawienie się nowych rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej roślin, grzybów i zwierząt, należy dokonać weryfikacji stwierdzonych na terenie planowanej inwestycji gatunków chronionych, m.in. w tabeli zawartej na s… raportu….Wspomniane nowe rozporządzenie [2] obowiązuje od 17 października 2014 r i weszło w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, bez okresu przejściowego. Tak więc nawet jeśli do raportu nie ma innych uwag, jego aktualizacja jest konieczna. Co to oznacza w praktyce? – przedłużenie postępowania o kolejne miesiące.
Podobne sytuacje notowano podczas zmiany rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu – część akustyczną opracowania (nawet jeśli trwało postępowanie) należało wykonać od nowa, ponieważ rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku [3], weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Te aktualizacje to nie tylko czas, ale także koszty. Należy jednak mieć świadomość, że koszty związane z wprowadzeniem ww. rozporządzenia są nieporównywalne do realizacji np. przewymiarowanych lub zbędnych ekranów (nieuzasadnione wydatkowanie środków), nie mówiąc już o kosztach społecznych (często negatywny odbiór społeczny).
Problem ekranów akustycznych to nie tylko problem środowiskowy. To również problem społeczny, dotyczący bezpieczeństwa ruchu, krajobrazowy, estetyczny, a także kulturowy, szczególnie w przypadku występowania np. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, podlegającego ochronie konserwatorskiej. Protesty społeczne przeciw ich realizacji, szczególnie gdy budynki mieszkalne pełnią równocześnie funkcję gospodarczą, zdarzają się często. Jeśli w postępowaniu o DŚU właściwy organ administracyjny za nadrzędny uznaje problem środowiskowy i zabiega o zgodność z przepisami prawnymi, postępowanie się wydłuża, gdyż przedsiębiorcy nie chcą osłony ekranowej. Także urbaniści, których przedstawicielem jest konserwator zabytków opiniujący inwestycję, twierdzą, że ekrany wykazują niekorzystny wpływ na zabytkowy charakter miasta, likwidują relacje w postaci połączeń widokowych oraz powodują rozpad na odrębne części miasta podlegającego ochronie konserwatorskiej jako zespół urbanistyczno-krajobrazowy (por [4]). Jak ten problem rozstrzygnąć przy widocznej sprzeczności interesów? Powinny decydować i decydują organy administracji, analizując i ważąc, opierając się na wnioskach ROŚ, wszystkie argumenty środowiskowe. Po co więc, z natury rzeczy, subiektywna ocena ROŚ zleceniodawcy? W jakim celu, poza celem formalnoprawnym, zleceniodawca opiniuje ROŚ? Merytorycznie odpowiadają za niego autorzy (zależni), a proponowane rozwiązania akceptują organy administracji państwowej. Tu nawiązuję do struktury administracyjnej GDDKiA wraz z jej kompetencjami (por. cz. I).
Powracając do wątku ochrony akustycznej, obecnie obserwuję przypadek zaproponowania ekranów akustycznych (dla drogi wojewódzkiej) o długości ok. 1,3 km (strona lewa) i 1,1 km (strona prawa) w strefie „A” ochrony uzdrowiskowej. Dla wyjaśnienia: strefa ta obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta, w zakresie nieutrud- niającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje, kawiarnie, dla tej strefy procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 65%.
Nie wnikam w merytoryczną ocenę, czy strefę tę wyznaczono poprawnie. Dopuszczalny poziom hałasu [3] w strefie „A” ochrony uzdrowiskowej wynosi 45 dB w nocy i 50 dB w dzień. Tyle że ekrany będą w lesie – po obu stronach drogi jest na tym odcinku las! Pytanie brzmi: chroni się tereny czy budynki usytuowane w tej strefie, przeznaczone na pobyt ludzi? Problem ten nie jest nowy. Sygnalizuje go chociażby W Wójcikowski [5], prognozując dla wielu naszych uzdrowisk możliwość utraty statusu miejscowości uzdrowiskowych ze względu na niespełnienie norm środowiskowych, głównie hałasu. Jednak czytając ten artykuł i późniejsze doniesienia prasowe dotyczące np. Sopotu, sądziłam, że chodzi o zapewnienie dopuszczalnego poziomu hałasu w obiektach uzdrowiskowych, położonych w tej strefie, a nie w lesie. Na razie dla tej inwestycji powstała jedynie karta informacyjna, w której przewidziano podane wyżej sposoby ochrony akustycznej. Pozostaje mieć nadzieję, że ani burmistrz miasta i gminy (organ właściwy do wydania DŚU), ani zarząd dróg wojewódzkich nie zaakceptują tej propozycji. Tylko czy wiara w rozsądek innych jest jeszcze rozsądna?
Odrębnego komentarza wymaga też udział społeczeństwa, a szczególnie organizacji proekologicznych. Udział ten jest niezbędny, ale czasami pojawiają się wątpliwości. Za taką przyjmuję np. oficjalne pismo jednego ze stowarzyszeń, w którym na etapie postępowania o DŚU do biura projektowego skierowano pismo o takiej treści (cytuję in extenso): Informujemy, iż w sprawie ww inwestycji Stowarzyszenie znalazło szereg błędów i uchybień w raporcie i zamierza je podnieść w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [co może oznaczać przedłużenie przedmiotowego postępowania] a w razie konieczności złoży skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednakże Stowarzyszenie może odstąpić od powyższych działań i przekazać inwestorowi [zamiast SKO/WSA] uchybienia w raporcie lecz tylko w przypadku osiągnięcia w tej sprawie porozumienia z wnioskodawcą. Szczegóły takiego porozumienia, które będzie zawarte w formie umowy, będą przedmiotem negocjacji. Niniejsza oferta wiąże do dnia… Brak reakcji na ofertę zostanie uznany przez Stowarzyszenie jako brak woli zawarcia porozumienia w niniejszej sprawie.., co będzie w konsekwencji oznaczać wysokie prawdopodobieństwo wniesienia odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a ewentualnie później, w razie potrzeby, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co może niepotrzebnie przedłużyć postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej inwestycji.
O jakie negocjacje chodzi? Na zdrowy rozum albo raport ma wady i uchybienia i należy je wyeliminować, albo ich nie ma – mówimy w końcu o obiektywnych wymaganiach i parametrach środowiskowych. Co można tu negocjować, z jakich wymagań ochronnych stowarzyszenie może zrezygnować? Czy stowarzyszenie ma wreszcie postanowienie właściwego organu administracyjnego o dopuszczeniu do toczącego się postępowania jako strona? Protesty lokalnych społeczności, stowarzyszeń ekologicznych itp. są w zasadzie niemierzalne w sensie ich wagi. Można oczywiście mnożyć szereg algorytmów, które taką ocenę proponują, można je porównywać, ale to dyskusja czysto akademicka, niemająca miejsca w tym artykule. Krótko rzecz ujmując, doceniam rolę tych stowarzyszeń – jednak nie można konfliktów rozwiązywać metodami ocierającymi się o szantaż: zmienicie albo się odwołamy… Także to podejście jest często przyczyną przedłużania się postępowań o DŚU, zaś już po wydaniu decyzji – złożenia od niej odwołania, nawet jeśli wcześniej dana organizacja nie brała czynnego udziału w procedurze.
W przypadku gdy planowane przedsięwzięcie wymaga uchwalenia obszaru ograniczonego użytkowania (OOU), gdyż brak możliwości technicznych zachowania standardów jakości środowiska w obrębie granic własności inwestora, wymagania co do ROŚ są zróżnicowane dla dróg krajowych i autostrad oraz dla dróg niższej rangi. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska [6] obszar ograniczonego użytkowania tworzy się w przypadku, gdy mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska. Zgodnie z art. 135 ust. 5 cytowanej ustawy, jeżeli obowiązek utworzenia OOU wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej wyznacza się go na podstawie analizy porealiza- cyjnej. Taki wniosek stawia się w ROŚ, a w DŚU właściwy organ zobowiązuje do jej wykonania. Natomiast w przypadku dróg niższej rangi (np. droga wojewódzka), nie czekając na wyniki analizy porealizacyjnej, już w przedkładanym raporcie należy wnioskować o konieczność ustanowienia OOU. Oznacza to konieczność przedłożenia mapy ewidencyjnej z proponowanym przebiegiem granic tego obszaru już w przedkładanym ROŚ. Często obliczenia wskazują przekroczenia rzędu 1-3 dB, co przy jednoczesnej na ogół mało pewnej prognozie natężenia ruchu i możliwych błędach obliczeniowych sugerowałoby, że celowe byłoby poczekać z wnioskowaniem o ustanowienie OOU do wykonania analizy porealizacyjnej, tym bardziej że jest to złożona procedura, a ustanowienie OOU wiąże się ze znacznymi ograniczeniami w użytkowaniu tego terenu. Ograniczenia oznaczają koszty, czyli odszkodowania, a także konflikty społeczne. Czym różnią się te drogi? Drogi każdej rangi muszą spełniać wymagania techniczne i środowiskowe. Dlaczego różnicuje się dla nich procedurę uzyskania decyzji środowiskowej? Akustycy od lat dyskutują nad tym problemem – jak na razie bez skutków prawnych (por. m.in. [7], [8]). Dyskusyjne, a więc nie do końca jednoznaczne jest też ustalenie, kiedy planowana zmiana w DŚU przedsięwzięcia nie może zostać wprowadzona w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, lecz wymaga zmiany decyzji już uzyskanej lub nawet uzyskania nowej DŚU. Powtórna ocena oddziaływania na środowisko wymagana jest tylko w trzech przypadkach. Dla niniejszego artykułu ważny jest przypadek trzeci: gdy organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji inwestycyjnej dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w DŚU. Co to oznacza w odniesieniu do inwestycji drogowych? O jakiej rangi zmiany w projekcie chodzi – czy np. o to, że ekran ziemny zastąpiono innym rozwiązaniem, że separator koalescencyjny zastąpiono lamelowym, z osadnikiem lub bez, z by-passem. Takie odstępstwo musi stwierdzić organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej. Jest to dopuszczenie subiektywności oceny organu administracyjnego wydającego DŚU. To także argument na to, by w DŚU nie narzucać rozwiązań technicznych, co szeroko skomentowano w części I tego artykułu. Następnym problemem jest niezgodność planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp).
Jednak specustawa drogowa [9] wyłącza względem tych inwestycji przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc droga może zostać zlokalizowana wbrew zapisom mpzp (inne inwestycje, po stwierdzeniu niezgodności z mpzp, nie otrzymują DŚU, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy [10]). Jednak inwestor drogowy, bez mpzp, nie uzyskuje zabezpieczenia terenu pod planowaną inwestycję. A że proces projektowania i uzyskiwania decyzji administracyjnych trwa czasami lata, dany teren może być zagospodarowany w sposób odmienny. Z punktu widzenia usprawnienia realizacji inwestycji drogowych zasadne jest pytanie, czy nie wskazana byłaby jednak korekta w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu przestrzennym (por też [11]) lub poszerzenie zapisów specustawy drogowej.
Podsumowanie
Przykłady, zawarte w obu częściach artykułu, dotyczą uzyskania DŚU przy projektowaniu inwestycji drogowych. Pokazano zarówno paradoksy umowne, jak i ustawowe, i to bynajmniej nie wszystkie, ale jedynie te najbardziej oczywiste.
Kto płaci za każdy z tych paradoksów? – podatnicy, z największym bezpośrednim udziałem zleceniobiorcy. Nie należy więc się dziwić, że zleceniobiorca przy kumulacji inwestycji „problematycznych” często bankrutuje. Ciekawa byłaby analiza, na ile za kłopoty finansowe, a nawet upadłość projektowych biur drogowych odpowiadają ustawowe uwarunkowania środowiskowe z wieloma niedopowiedzeniami co do przepisów prawnych, a na ile opieszałość i niekompetencja tych biur, autorów ROŚ i zleceniodawców.
Dziękuję pracownikom biur projektowych, z którymi współpracowałam, za dyskusję i twórczą krytykę.
dr Ewa Liszkowska
Instytut Geologii UAM, Poznań
Literatura
1. Z. Kończak, O ustawach w roli projektanta, czyli dlaczego za paradoksy budowy nowej Unii 110 kV płaci każdy z nas, „Inżynier Budownictwa” nr 11/2014.
2. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. z 2014 r. poz. 1409).
3. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2012 r poz. 1109).
4. A. Atłowska, Problematyczne zagadnienia w procedurach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzanych ocenach oddziaływania na środowisko – przykłady z praktyki Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie, Zagadnienia proceduralne w ocenach oddziaływania na środowisko (red. T. Wilżak), GDOŚ, Warszawa 2013.
5. W. Wójcikowski, Zagrożenia w obszarach prawnie chronionych,„Architektura”, zeszyt nr 17/2011.
6. Ustawa – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).
7. B. Rakoczy, Obszar ograniczonego użytkowania w prawie polskim,PZliTS Oddz. Wielkopolski, na zlecenie RDOŚ w Poznaniu, 2011.
8. J. Ratajczak, Obszar ograniczonego użytkowania w teoriii praktyce.RDOŚ, Poznań 2012.
9. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r Nr 193, poz. 1194 ze zm.).
10. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r poz. 1235).
11. M.J. Nowak, Inwestycje drogowe a planowanie przestrzenne,„Przegląd Komunalny” nr 2/2013.