Niekonstytucyjne nowelizacje Prawa budowlanego

Sąd pyta
Każdy sąd, jeśli ma wątpliwości co do zgodności danego przepisu prawa z Konstytucją, może zwrócić się do Trybunału z pytaniem prawnym i poniżej opisana sprawa wywołana została właśnie takim pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), a dotyczyła zgodności z przepisami Konstytucji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718; dalej: ustawa z 27 marca 2003 r.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia
2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888; dalej: ustawa z 16 kwietnia 2004 r.).
Te przepisy wyłączyły stosowanie dotyczącego samowoli budowlanej art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.
Problem polegał na tym, że do dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. art. 49 Prawa budowlanego umożliwiał legalizację samowoli budowlanej, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ustawa z 27 marca 2003 r. zmieniła unormowania dotyczące samowoli budowlanej. Z jednej strony rozszerzyła krąg przypadków, w których sprawcy samowoli budowlanej mogą uniknąć rozbiórki obiektu budowlanego, a z drugiej strony wprowadziła obligatoryjne opłaty legalizacyjne.

Zakwestionowane przepisy pogorszyły zatem sytuację sprawców samowoli budowlanych, pozbawiły ich bowiem możliwości legalizacji budów na warunkach określonych w tym przepisie. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. w odniesieniu do wymienionych osób należy zastosować przepisy Prawa budowlanego umożliwiające legalizację samowoli pod warunkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem WSA zaistniały wątpliwości, co do zgodności kwestionowanego  przepisu  z konstytucyjną zasadą równości. Zaskarżony przepis wyodrębnił bowiem dwie grupy podmiotów spośród tych, które przed 11 lipca 2003 r. spełniały określone w art. 49 Prawa budowlanego przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu. Pierwsza grupa to osoby, wobec których wszczęto postępowanie zmierzające do likwidacji samowoli i wobec których wydano decyzję ostateczną przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 r. Osoby te nie musiały uiścić opłaty legalizacyjnej. Druga grupa to osoby, wobec których nie wszczęto postępowania i – w konsekwencji – nie wydano decyzji ostatecznej. Osoby te mogą starać się o pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu, ale muszą uiścić – jak wiadomo – niemałą opłatę legalizacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny objął pytaniem prawnym także art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., który stanowi, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy tej ustawy.
Konsekwencje nowelizacji
Efektem kolejnych nowelizacji ustawy – Prawo budowlane było to, że osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, stosuje się nowe regulacje. W rezultacie osoby te mogą się ubiegać o zatwierdzenie projektu budowlanego pod warunkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wobec znacznej wysokości tych opłat sytuacja prawna tych osób uległa pogorszeniu.

Następne zmiany analizowanych przepisów Prawa budowlanego zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888; dalej: ustawa z 16 kwietnia 2004 r.). Ustawodawca zmienił wówczas m.in. przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, dopuszczając wyraźnie taką legalizację w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczy to zarówno budów bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu zgłoszonego przez właściwy organ. {mospagebreak} Ta nowelizacja zmieniła również treść art. 49 ust. 2 i art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego, dotyczących wysokości opłat legalizacyjnych (mogą wynosić od 25 000 do 937 500 złotych), włączając
w to te, które dotyczą budów prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu zgłoszonego przez właściwy organ. W takich sytuacjach opłata wynosi 2,5 tys. lub 5 tys. złotych.
Omawiana nowelizacja weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Jej art. 2 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z punktu widzenia omawianej sprawy istotne znaczenie ma przy tym art. 2 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. Ustanawiał on regułę, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r., do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f Prawa budowlanego, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe.
Trybunał odpowiada
Rozpatrując przepisy, co do których WSA miał wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zakwestionowanymi przepisami Prawa budowlanego ustawodawca różnicuje krąg podmiotów, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, określone w art. 49 tegoż prawa w obowiązującym wówczas brzmieniu. Ustawodawca przyjmuje przy tym kryterium uzyskania ostatecznej decyzji o takim pozwoleniu. Podmioty, które uzyskały taką decyzję do 10 lipca 2003 r., nie muszą wnosić opłaty legalizacyjnej. Natomiast podmioty, które do 10 lipca 2003 r. nie uzyskały ostatecznej decyzji w tej sprawie, muszą wnieść opłatę legalizacyjną, jeżeli chcą uniknąć rozbiórki obiektu budowlanego.

Wprowadzona regulacja uzależniała więc zwolnienie od opłaty legalizacyjnej od etapu procedury administracyjnej. W praktyce o zwolnieniu od opłaty legalizacyjnej mogły zadecydować różne czynniki wpływające na szybkość procedury administracyjnej, które nie zależały od woli zainteresowanych. To, czy zainteresowany uzyskał do 10 lipca 2003 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, mogło w znacznym stopniu zależeć od przypadkowych uwarunkowań, n.p. od opieszałości urzędnika.
Z tego względu w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wprowadzone zróżnicowanie nie było usprawiedliwione i zarzut naruszenia zasady równości uznany został za uzasadniony. Ustawodawca może wprowadzać zmiany do systemu prawnego – stwierdził Trybunał – i ustanawiać przepisy przejściowe określające zakres czasowy stosowania nowych regulacji, jednak określając ten zakres nie może stosować kryteriów prowadzących do arbitralnych zróżnicowań podmiotów.

Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności przepisów prawa z konstytucją, jest zatem sądem nad prawem sam tego prawa nie  tworząc, jest jak gdyby „negatywnym ustawodawcą”. Konstytucja Rzeczypospolitej stanowi, że orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że ogłoszony w Dzienniku Ustaw wyrok Trybunału o niezgodności danego przepisu z Konstytucją eliminuje ten przepis z porządku prawnego.
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 7 ust. 2 nowelizacji Prawa budowlanego z marca 2003 r., jak i art. 2 ust. 1 nowelizacji z kwietnia 2004 r. w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 konstytucji.  Wyrok ten oznacza, że od  inwestorów budowlanych, którzy przed 10 lipca 2003 r. spełniali warunki wynikające z art. 49 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego i chcą uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, nie można domagać się wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Jerzy Szczęsny
Autor zajmuje samodzielne stanowisko do spraw orzecznictwa w Biurze Trybunału Konstytucyjnego

ZAMÓW PRENUMERATĘ

Artykuł zamieszczony 
w „Inżynierze budownictwa”, 
kwiecień 2007.