Wobec kontrowersji na temat zapisów w art. 36a ustawy – Prawo budowlane, a zwłaszcza jego ust. 5 dotyczącego nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, celowe wydaje się dodatkowe zabranie głosu w tej sprawie.
Jest to tym bardziej uzasadnione, że mam pewne zastrzeżenia do interpretacji wymienionych przepisów przedstawionej w nr. 1/2013 „IB” w artykule „Odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego”. Jego autor, analizując zapisy ustawy, dokonuje dosyć niefortunnego utożsamienia dwóch różnych pojęć, a mianowicie „istotnego odstąpienia od projektu” oraz „istotnej zmiany projektu”. Ma to miejsce przy formułowaniu wniosków dotyczących tego, jak należy traktować przypadki objęte wspomnianym ust. 5.
Nieodróżnianie wymienionych pojęć, choć jest w tym przypadku tylko pewną nieścisłością i niekonsekwencją słowną, jednak ma bardzo duże znaczenie zarówno formalne, jak i praktyczne. Jest to o tyle ważne, że może jednocześnie utrwalać w sposób szkodliwy nadmiernie rygorystyczne interpretowanie ustawy, co często jest zmorą inwestorów i innych uczestników procesu inwestycyjnego w kontaktach z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Polskie przepisy budowlane wydają się nazbyt dolegliwe i w dużej części mało racjonalne. Uzasadnione jest więc szukanie wszelkich sposobów, żeby to ograniczyć. Służyć temu może wskazywanie niekonsekwencji i niejednoznaczności, które z natury rzeczy powinny być interpretowane na korzyść inwestorów i pozostałych uczestników procesu inwestycyjnego, jako stron najczęściej poszkodowanych z tego tytułu, w przeciwieństwie do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.
Wracając do kwestii wspomnianych nieścisłości słownych, należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze słownikami języka polskiego słowo „odstąpienie” nigdy nie oznacza słowa „zmiana”.Zawsze oznacza ono coś więcej, coś o większym, fundamentalnym znaczeniu. Na przykład według „Wielkiego słownika języka polskiego PAN” „odstąpienie” to tyle samo co doprowadzenie do „braku zgodności z pierwowzorem lub modelem czy też doprowadzenie do odmienności od przyjętych zasad”. W słownikach synonimów języka polskiego słowo „odstąpienie” jest tłumaczone jako: odstępstwo, nieprawomyślność, zaprzaństwo (zdrada), a także jako „wyjątek”.
© Valerijs Kostreckis – Fotolia.com
Biorąc to pod uwagę, przez odstąpienie od projektu (istotne czy nieistotne) należy zatem każdorazowo rozumieć sprzeniewierzenie się podstawowym zasadom i regułom, na których został on oparty, a to nie jest to samo co jego zwykła zmiana! Przedstawione rozważania na temat obu określeń mają duże znaczenie merytoryczne i praktyczne, ponieważ w zapisach ustawy określenia te pojawiają się w różnych sytuacjach. I tak, słowo „odstąpienie” występuje zwykle tam, gdzie wiąże się to z koniecznością sporządzania projektu zamiennego, natomiast słowo „zmiana” – tam, gdzie takiej konieczności nie ma. Na przykład słowo „odstąpienie” pojawia się m.in. w art. 36a i art. 51 ust. 2 pkt 3, a słowo „zmiana” m.in. w art. 23 pkt 1 oraz w art. 3 pkt 4. W tym ostatnim mówi się wyraźnie o możliwości nanoszenia zmian dokonanych dopiero w toku wykonywania robót poprzez ich uwidocznienie w projekcie powykonawczym, czyli w dokumencie, który – zgodnie z zapisami art. 6o – nie jest przekazywany organom administracji architektoniczno-budowlanej czy nadzoru budowlanego, lecz jedynie właścicielowi lub zarządcy obiektu na zakończenie budowy! Biorąc to pod uwagę, można stwierdzić, że istnieją podstawy, aby sformułować zasadniczy wniosek, iż drobna lub niewielka zmiana projektu nie może być traktowana jako odstąpienie od niego, i to nawet jako „odstąpienie nieistotne”.Wynika stąd także, że nie wszystkie zmiany dotyczące przypadków zastrzeżonych w ust. 5 art. 36a ustawy – Prawo budowlane powinny być obarczone obowiązkiem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że zapisy art. 36a ustawy w żaden sposób nie dotyczą zwykłych zmian – ani istotnych, ani nieistotnych – bo słowo „zmiana” nie jest w tym przepisie przywoływane.
Zapisy ustawy odróżniają pojęcie „odstąpienie istotne” od pojęcia „odstąpienie nieistotne”. Ustawa ich jednak nie objaśnia. W związku z tym istnieje podstawa do rozumienia ich znaczenia zgodnie z ogólnymi zasadami języka polskiego. Warto więc podkreślić, że przez pojęcie „odstąpienie istotne” należy rozumieć takie odstąpienie, które jest: ważne, znaczące, pokaźne, zasadnicze, fundamentalne, doniosłe, gruntowne, zupełne i temu podobne. Odstąpienia od projektu, które nie posiadają tych cech, powinny być uznane za nieistotne.
Jeżeli uznaje się, że niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym wymaga jego projektu zamiennego i zamiennego pozwolenia na budowę, to powinno tu chodzić jedynie o takie niezgodności, które dotyczą zagadnień będących przedmiotem kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej na etapie zatwierdzania projektu budowlanego. Są to zagadnienia wyszczególnione w art. 35.1 pkt 1–3 ustawy. W tym przypadku musi chodzić tylko o niezgodność tak dużą, że powoduje ona ryzyko negatywnego wyniku kontroli, o której mowa. Jeżeli dana niezgodność nie grozi sprzecznością z podstawowymi aktami prawnymi i opiniami oraz zasadami sztuki budowlanej, to nie powinna być zakwalifikowana jako istotne odstąpienie od projektu (czy też odstąpienie nieistotne w przypadkach, o których mowa w art. 36a ust. 5).
Jeśli chodzi o kontrole przeprowadzane przez organ nadzoru budowlanego, to z powiązań między art. 59a ustawy – Prawo budowlane oraz art. 51.3 i art. 59f (dotyczącymi czynności pokontrolnych i ewentualnego wymierzenia kary) wynika, że za nieprawidłowości podlegające wymierzeniu kary można uznać jedynie te nieprawidłowości, które są istotnymi odstąpieniami od projektu. W związku z tym, przy ocenie danej nieprawidłowości pod kątem tego, czy jest ona rzeczywiście odstąpieniem istotnym, powinny być uwzględnione podane wcześniej objaśnienia słownikowe znaczeń tego określenia.
Warto także zwrócić uwagę na to, że stosownie do zapisów art. 81.1 pkt 1 podpunkty a)–c) organy nadzoru budowlanego podczas kontroli powinny się ograniczyć w zasadzie do przypadków wymienionych w tym przepisie, a więc do nieprawidłowości dotyczących jedynie:
– zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska,
– warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia,
– zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.
Godne dodatkowego podkreślenia są zapisy art. 3 pkt 14 ustawy. Wynika z nich, że w dokumentacji powykonawczej można nanieść zmiany dokonane w toku wykonywania robót. Jak wiadomo, zgodnie z art. 6o dokumentacja powykonawcza jest przekazywana jedynie inwestorowi lub zarządcy obiektu, natomiast nie jest przekazywana organom administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego. W przywołanych przepisach nie ma sformułowanych zastrzeżeń co do przypadków, których nie miałyby one dotyczyć. W tej sytuacji istnieje podstawa, aby zakładać, że zmiany, o których mowa, mogą dotyczyć wszelkich niezgodności (o niewielkim znaczeniu) w zakresie całego zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli także niewielkich zmian w przypadkach, o których mowa w art. 36a ust. 5 ustawy. Za zmiany niewielkie powinno się w tym przypadku przyjmować wszystkie te zmiany, które nie grożą naruszeniem przepisów będących przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego.
mgr inż. Michal Grymel
