Czytelniczka zdecydowanie kwestionuje interpretację prawnika (patrz „IB” nr 1/2009), że osobą uprawnioną do nadzorowania praktyki zawodowej na budowie jest wyłącznie kierownik budowy lub kierownik robót.
Od dłuższego czasu z niepokojem śledzę upowszechniającą się w poszczególnych Izbach regionalnych fałszywą interpretację przepisów dotyczących praktyk budowlanych, a konkretnie uniemożliwienie zdobycia praktyki zawodowej pod kierunkiem inspektora nadzoru robót.
Od kilkunastu lat prowadzę prywatne przedsiębiorstwo zajmujące się nadzorami technicznymi i pełnieniem roli inwestora zastępczego. W swoim dorobku mam m.in. tak spektakularne inwestycje krakowskie jak Centrum Sztuki i Techniki Japońskiej manggha, budynek Radia Kraków czy terminal na Lotnisku w Balicach, obecnie podziemny parking, a także obiekty Ambasady Japonii w Warszawie.
Opublikowany w numerze 1/2009 Inżyniera budownictwa artykuł: „Kto może nadzorować praktykę zawodową” całkiem mnie zaskoczył!
Kto i dlaczego postanowił obniżyć rangę kontroli na budowie poprzez hierarchizowanie samodzielnych stanowisk w procesie inwestycyjnym?
Pozwolę sobie odnieść się do definicji słowa „kierowanie” oraz „nadzór”. Słownik języka polskiego mówi: Nadzór – kontrola i możliwość władczego oddziaływania (podmiot nadzorujący odpowiada nie tylko za kwestie proceduralne, ale i działania podmiotu nadzorowanego). Nadzór jest szerszy od kontroli. Kierować to zarządzać czymś lub kimś.
Nie starajmy się tworzyć nowych definicji!
Ustawa Prawo Budowlane również precyzyjne określa osobę, pod której kierunkiem można zdobywać doświadczenie zawodowe, jako (cytuję ustawę – Prawo budowlane)
Art. 14. 4. Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju.
Powtórzę: osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego.
I tyle! Próby rozszerzania odczytywania tego zapisu jakoby wykluczał on z tej roli inspektora nadzoru świadczą tylko o niezrozumieniu funkcji inspektorów nadzoru na współczesnej budowie przez autorów takich prób.
Zatrudniam wielu inspektorów nadzoru i niedopuszczalne jest, aby mogli oni być „osobami przebywającymi dorywczo na budowie”?!
Z opublikowanych w tym samym numerze Odpowiedzi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że „do praktyki, zawodowej może być zaliczany czas pracy w organie nadzoru budowlanego”. Czyżby osoba taka przebywała na budowie częściej niż „dorywczo”?
Dezawuowanie w opiniotwórczym, w środowisku inżynierów, periodyku, jakim jest Inżynier budownictwa osoby inspektora nadzoru jest szkodliwe dla budowy i procesu inwestycyjnego. Jako grupa zawodowa powinniśmy pracować nad konsolidacją, nie zaś tworzeniem podziałów we własnym gronie. Czy pracowite stawianie inspektora nadzoru na pozycji podrzędnej względem kierownika budowy ma służyć obniżeniu jakości robót budowlanych?
M. T.-P.
Odpowiedź na list w sprawie możliwości odbywania praktyki zawodowej pod kierownictwem inspektora nadzoru inwestorskiego.
Ustosunkowując się do listu Pani M. T.-P., która kwestionuje interpretację, zgodnie z którą osobą uprawnioną do nadzorowania praktyki zawodowej na budowie jest wyłącznie kierownik budowy lub kierownik robót należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wszelkie twierdzenia, jakie znalazły się w artykule ,,Kto może nadzorować praktykę zawodową na budowie” oparte zostały na wyrokach sądów administracyjnych.
Nie jest to zatem dowolna interpretacja przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), lecz wykładnia dokonana przez sądy administracyjne, które kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 2169 z późn. zm.)
W ramach przedmiotowej kontroli sądy orzekające w omawianym zakresie wyraziły pogląd zgodnie z którym, nie można uznać za praktykę zawodową czynności wykonywanych na budowie pod kierunkiem inspektora nadzoru, który reprezentuje w trakcie budowy inwestora.
Aby zrozumieć podstawę takiego twierdzenia należy przeanalizować przepisy Prawa budowlanego w szerszym znaczeniu niż tylko analiza przepisu art. 14 ust. 4, zgodnie z którym warunkiem zaliczenia praktyki jest pełnienie funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.
Zgodnie z powyższym, praktyka na budowie ma polegać na pełnieniu przez praktykanta określonej funkcji technicznej na budowie. Przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego oraz roboty budowlane, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego).
W świetle powyższego, praktyka na budowie ma polegać na uczestniczeniu w pracach, których celem jest wykonanie obiektu budowlanego lub jego nadbudowa, rozbudowa, remont, przebudowa, a także rozbiórka.
Ponadto, przepis art. 14 ust. 4 stanowi, iż w ramach praktyki zawodowej wymaganej do uzyskania uprawnień budowlanych praktykant ma uczestniczyć w pracach polegających na pełnieniu funkcji technicznej na budowie. Pojęcie funkcji technicznej zostało zdefiniowane w art. 12 ust. 1, który stanowi, że za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą:
1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego;
2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi;
3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów;
4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego;
5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych.
Oczywistym jest, że osoba odbywająca praktykę nie może pełnić funkcji technicznych w budownictwie samodzielnie, dlatego należy przyjąć, że pełnienie przez nią funkcji technicznej w budownictwie będzie polegało na fachowej ocenie zjawisk technicznych lub rozwiązywaniu zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych pod kierownictwem osoby, która posiada odpowiednie uprawnienia budowlane, a więc niesamodzielnie.
Należy jednak zwrócić uwagę, iż art. 14 ust. 4 wymaga, aby pełnienie funkcji technicznej odbywało się na budowie, a więc przy wykonywaniu obiektu budowlanego. Za wykonanie obiektu odpowiada kierownik budowy, wykonujący funkcje polegające na kierowaniu budową lub innymi robotami budowlanymi. Natomiast inspektor nadzoru inwestorskiego nie wykonuje obiektu i nie kieruje budową, lecz jedynie nadzoruje realizowaną budowę z ramienia inwestora.
W świetle powyższego, warunkiem zaliczenia praktyki jest pełnienie funkcji technicznej przy wykonywaniu obiektu budowlanego, polegającej na kierowaniu procesami budowlanymi pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Z powyższego z kolei wynika, że osoba odbywająca praktykę na budowie nie kieruje samodzielnie budową, lecz wykonuje prace, które ustawowo przynależą do kierownika budowy jako uczestnika procesu budowlanego.
Reasumując, praktykę na budowie może nadzorować tylko kierownik budowy lub robót budowlanych posiadający uprawnienia budowlane bez ograniczeń w danej specjalności.
Powyższe potwierdził NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2000 r., sygn. akt IV SA 1131/98, w którym orzekł, że: ,,Skoro skarżący domaga się uzyskania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w określonej specjalności to powinien on odbyć praktykę na budowie i to pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w danej specjalności. Praktyka w ramach tzw. nadzoru inwestorskiego nie odpowiada wymogom zawartym w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.)”.
Przedmiotowe twierdzenie Sąd oparł na różnym zakresie i charakterze pracy wykonywanej w ramach nadzoru inwestorskiego oraz pełnieniu funkcji kierownika budowy i robót. Dlatego też, należy sięgnąć do przepisów Prawa budowlanego, które określają zakres obowiązków kierownika budowy – art. 22 i inspektora nadzoru inwestorskiego – art. 25.
Jednocześnie należy uwzględnić i wyjaśnić zwrot ,,kierować”, który ma w polskim prawodawstwie ugruntowane znaczenie i oznacza m.in. możliwość wydawania innej osobie wiążących poleceń w określonym zakresie. Nie ma zatem powodu, aby na gruncie przepisu art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego zwrotowi temu nadać inne znaczenie. Nikt nie ma bowiem wątpliwości, iż kierowanie praktyką zawodową na budowie musi łączyć się z koniecznością wydawania praktykantowi wiążących poleceń i wskazówek co do sposobu i prawidłowości wykonywanych przez niego funkcji na budowie. Natomiast z jakiego tytułu prawnego wynika prawo do wydawania poleceń i wskazówek jest rzeczą drugorzędną, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 203/99, zgodnie z którym: ,,Pojęcie pod kierownictwem, użyte w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.), i pojęcie osoba nadzorująca, użyte w § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. 1995 r. Nr 8 poz. 38 z późn. zm.) oznaczają, że takie funkcje były sprawowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a nie to, w ramach jakiego stosunku prawnego osoby te wykonywały swoje uprawnienia”.
Powracając do analizy przepisów określających obowiązki kierownika budowy i robót oraz inspektora nadzoru inwestorskiego należy stwierdzić, zakres obowiązków kierownika budowy jest znacznie szerszy niż zakres obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, który wykonuje w imieniu inwestora wyłącznie czynności kontrolne. W konsekwencji, odbywanie praktyki w charakterze asystenta inspektora nadzoru nie pozwala na nabycie umiejętności niezbędnych do pełnienia samodzielnej funkcji polegającej na kierowaniu robotami budowlanymi. Stanowisko takie prezentuje również NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2000 r., sygn. akt IV SA 1131/98 oraz w wyroku z dnia 3 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2334/00, a także w wyroku z dnia 5 marca 1999 r., sygn. akt. IV SA 364/97, w którym wyraził pogląd, że „Prowadzenie prac budowlanych z udziałem inspektorów nadzoru budowlanego nie może spełniać wymogów odbywania praktyki budowlanej pod kierunkiem osoby mającej odpowiednie uprawnienia budowlane”.
Ponadto, inspektor może wydawać polecenia jedynie kierownikowi budowy, nie może natomiast kierować pracownikami podporządkowanymi merytorycznie kierownikowi budowy. Gdyby inspektor nadzoru mógł wydawać polecenia pracownikom zatrudnionym w podmiocie wykonawczym, to wówczas wszedłby w rolę kierownika budowy. W takiej sytuacji to inspektor nadzoru inwestorskiego kierowałby budową. Natomiast inspektor nie ma i nie może mieć żadnych władczych kompetencji w stosunku do pracowników podległych kierownikowi budowy. Co więcej zgodnie z art. 24 ustawy – Prawo budowlane, łączenie funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego nie jest dopuszczalne, co tylko potwierdza tezę, że inspektor nadzoru inwestorskiego nie może kierować budową lub robotami budowlanymi. Inaczej mówiąc, nie może wydawać poleceń pracownikom podległym kierownikowi budowy lub robót budowlanych, a tym samym nie może kierować praktyką zawodową osoby, która wykonuje ją w ramach umowy o pracę, umowy zlecenie lub umowy o dzieło zawartej z wykonawcą robót budowlanych. Osoby te, co do zasady, są bowiem podporządkowane kierownikowi budowy. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby de facto do złamania zakazu z art. 24 ustawy – Prawo budowlane, tj. zakazu łączenia tych funkcji.
Odbywanie praktyki pod kierunkiem inspektora nadzoru jest niemożliwe również z tego względu, że inspektor z zasady nie przebywa stale na budowie. Przyjęcie tezy, że inspektor stale przebywa na nadzorowanym obiekcie budowlanym byłoby sprzeczne z istotą pełnienia takiej funkcji. Inspektor jest bowiem osobą przebywającą na budowie dorywczo, w zależności od potrzeb. W związku z tym nie ma możliwości ciągłego nadzoru i oceny praktyki zawodowej praktykanta, który jest na budowie codziennie.
Podsumowując, należy przyjąć, że osoba odbywająca praktykę w charakterze asystenta inspektora nadzoru inwestorskiego nie będzie miała okazji do praktycznego zapoznania się ze wszystkimi aspektami pracy kierownika budowy. Tymczasem praktyka wymagana do uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi powinna zapewniać praktykantowi możliwość praktycznego kierowania budową lub robotami budowlanymi, we wszystkich możliwych jej aspektach. Trudno sobie więc wyobrazić, aby osoba ubiegająca się o takie uprawnienia odbyła praktykę na stanowisku asystenta inspektora nadzoru inwestorskiego, a następnie bez odpowiedniego przygotowania praktycznego pełniła funkcję kierownika budowy lub robót.
Ponadto należy podkreślić, że uprawnienia budowlane do kierowania robotami uprawniają przede wszystkim do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy, co wynika wprost z art. 13 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Pełnienie funkcji inspektora nadzoru na podstawie ww. uprawnień jest zajęciem wtórnym. Można nawet powiedzieć, że osoba pełniąca funkcje inspektora nadzoru swą wiedzę techniczną i umiejętności czerpie z doświadczeń nabytych w trakcie pełnienia przez nią funkcji kierownika budowy.
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi powinna odbyć praktykę na budowie pod kierownictwem kierownika budowy, a nie inspektora nadzoru. Tylko taka praktyka może zapewnić nabycie niezbędnego doświadczenia zawodowego w zakresie kierowania budową lub robotami budowlanymi.
Inną kwestią jest możliwość zaliczania praktyki zawodowej odbywanej w organach nadzoru budowlanego, która znalazła swoją podstawę w przepisach obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 z późn. zm.). Jednak rozważanie celowości i słuszności wprowadzenia tej regulacji nie jest przedmiotem tego artykułu.
Na zakończenie należy zastanowić się i odpowiedzieć sobie na pytanie, czy rzeczywiście możliwość nadzorowania praktyki zawodowej decyduje o splendorze zawodu inżyniera i czy przedmiotowe zagadnienie ma wpływ na jakość wykonywanych robót budowlanych?
Moim zdaniem należy odróżnić kwestie związane z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego od kwestii czysto formalnych – możliwości nadzorowania praktyki zawodowej młodych inżynierów. Możliwość nadzorowania praktyki zawodowej związana jest z wykonywaniem przez osobę uprawnioną funkcji kierownika budowy lub robót. Podkreślenia wymaga fakt, że posiadając uprawnienia wykonawcze można wykonywać obydwie funkcje, chociaż na różnych budowach. Zatem, jedna i ta sama osoba pełniąc funkcję kierownika budowy może nadzorować praktykę zawodową, natomiast pełniąc funkcję inspektora nadzoru nie. Jest to więc kwestia związana nie z osobą, lecz z wykonywaną przez nią funkcją i nie ma wpływu na jakość wykonywanych robót budowlanych.
dr Joanna Smarż
