Lokalizacja nadajników stacji telefonii komórkowej

Dokonując analizy kwestii warunków lokalizacji nadajników stacji telefonii komórkowej w mieście, na wstępie należy wskazać, iż urządzenia tego typu – w zależności od możliwości technicznych, planowanego zasięgu oraz lokalizacji, w której stacja bazowa ma powstać – mogą być realizowane bądź to jako obiekt bezpośrednio na budynkach lub ich częściach, bądź to jako obiekt wykonywany jako maszt. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Pb), przez pojęcie „budowli” rozumieć należy m.in. wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b) Pb obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Ustawodawca bowiem definiuje budowlę jako całość techniczno-użytkową, jednocześnie zaznaczając w odniesieniu do niektórych obiektów, że budowlę stanowią tylko części, które nie są odrębne pod względem technicznym, co tym samym wyróżnia w budowli części budowlane i niebudowlane. Ponadto przez całość techniczną rozumie całość spójną pod względem technicznym, a zatem wykonaną w tej samej technice^[1].

Fot. © Daniele Depascale – Fotolia.com

Dokonując natomiast analizy warunków, pod jakimi takie budowle mogą powstać, należy mieć na uwadze, iż ich podstawą będą w pierwszym rzędzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również inne, m.in. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tutaj trzeba rozważyć także, czy dana inwestycja będzie miała charakter „inwestycji celu publicznego” – jako infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Przesłanki wydania decyzji odnośnie do tego oraz szczególne elementy procedury ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały unormowane w przepisach art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), tym samym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie taka decyzja musi zawierać określenie rodzaju inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

– warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego;

– ochrony: środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

– obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;

– wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

– ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi realizację inwestycji celu publicznego^[2]. Rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną, wobec czego, oprócz merytorycznych elementów określonych w art. 54 u.p.z.p., powinno spełniać wymogi przewidziane w art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Podstawą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, który powinien być zweryfikowany m.in. pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i określenia jej wpływu na środowisko. Wyniki tej weryfikacji stanowią część uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne obejmuje natomiast wskazanie przepisów prawa regulujących dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu przeznaczanego pod inwestycję. Częścią uzasadnienia prawnego jest także przyporządkowanie stanu faktycznego (inwestycji, jej rodzaju i skutków) do odpowiednich przepisów, które normują sytuację danego terenu (np. ochronę przyrody, ochronę środowiska ze względu na dopuszczalne normy zanieczyszczeń czy ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania)^[3].

Trzeba także pamiętać, że w sprawach dotyczących inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć na uwadze skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, stosownie do regulacji art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście wymagana jest ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich. Organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Poza tym żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją^[4]. Ważnym jest także, iż zasady zagospodarowania mogą być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w drodze decyzji. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora, wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.^[5] Pamiętajmy również przy tego typu inwestycjach o uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganej dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z dnia 3 października 2008 r. W tym stanie prawnym, jeśli organ właściwy w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma uzasadnione wątpliwości, czy dana inwestycja nie należy do kategorii inwestycji „mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko” lub „mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko”, wówczas może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez właściwy w tych sprawach organ bądź postanowienia właściwego organu o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

dr Mariusz Filipek

radca prawny z Kancelarii Filipek & Kamiński

^[1] Podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NAP) w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r. II FSK 133/15, cyt.: „Przy ocenie, co składa się na daną budowlę jako całość techniczno-użytkową, nie można pominąć wyliczenia budowli, zawartego w art. 3 pkt 3 Pb, i urządzeń budowlanych, zawartego w art. 3 pkt 9 Pb. Nie może zatem być uznany za budowlę lub urządzenie budowlane obiekt, który nie jest wymieniony wprost w przepisach ustawy z 1994 r. Pb i nie jest do tych obiektów nawet podobny. Z tych powodów w orzecznictwie właściwie jednolicie uznano, że transformatory nie są budowlą w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wśród budowli wymienia się m.in. części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń), a także fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów, składających się na całość użytkową. Wymienione przykładowo budowle, a także treść art. 3 pkt 9 Pb wskazują zatem na to, że w przypadku powiązania części budowlanych z urządzeniami technicznymi dla oceny, czy jest to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z urządzeniami i instalacjami, czy też budowla i odrębne od niej urządzenia techniczne, należy zbadać, czy tworzą one całość wyłącznie użytkową, ale są odrębne pod względem technicznym, czy też tworzą całość techniczno-użytkową, bo stanowią całość także pod względem technicznym (wykonane są według tej samej techniki). Ustawodawca wymaga bowiem nie tylko istnienia związku użytkowego, ale również technicznego. Warunek ten dotyczy tak budowli, jak i urządzeń i instalacji, które stanowią jeden obiekt budowlany jako budowla.”

^[2] Zob. wyrok NAP w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. II OSK 2189/14, cyt.: „Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych ustawą z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.”

^[3] Wyrok NAP w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r II OSK 1605/14, cyt.: „Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.”

^[4] Zob. też Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r IV SA/Po 566/15, cyt.: „Emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.”

^[5] Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Ol 961/07, cyt.: „Rozstrzygnięcie odnośnie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny i w takim postępowaniu zadaniem organu jest badanie zgodności inwestycji z zastanym stanem prawnym. Instrumentem ochrony interesów osób trzecich jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. Organ ma więc obowiązek precyzyjnego ustalenia i zweryfikowania na podstawie materiału dowodowego faktycznego zakresu oddziaływań, który mógł być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku i w wyniku tego można byłoby ustalić ewentualny krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób.”