Legalizacja samowoli budowlanej

Obecnie przepisy przewidują możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej przy spełnieniu ściśle określonych warunków.

Instytucja legalizacji samowoli budowlanej pojawiła się na gruncie ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), dalej zwanej ustawą, od dnia 11 lipca 2003 r., kiedy zaczęła obowiązywać ustawa z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Co prawda art. 49 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 27 marca 2003 r. stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli upłynęło 5 lat. Jednak przepis ten nie dawał podstaw do stwierdzenia, że ustawa zawiera instrumenty umożliwiające legalizację samowoli. Dopiero od niespełna czterech lat Prawo budowlane przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej po spełnieniu określonych w ustawie wymagań. Niewątpliwie Prawo budowlane bez możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej byłoby zbyt surowe i niesprawiedliwe, tym bardziej że wcześniejsza ustawa z tego zakresu (ustawa – Prawo budowlane z 24 października 1974 r. – Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) przewidywała taką możliwość.

Legalizacja samowoli budowlanej, polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, niewiele różni się od legalizacji samowoli polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Obie procedury legalizacji samowoli zostaną omówione.
Legalizacja samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W sytuacji gdy budowa prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak jest zgodna z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej ustawą o planowaniu), a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako mpzp) albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej zwanej decyzją o warunkach zabudowy),w przypadku braku obowiązującego mpzp, wstępnie można stwierdzić, że możliwa jest legalizacja takiego obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy. Analizując ten przepis należy podkreślić, iż warunkiem pozwalającym zalegalizować samowolę budowlaną jest zgodność z mpzp. Legalizacja nie będzie możliwa zarówno, gdy samowola budowlana jest niezgodna z mpzp, jak i w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wzniesiony na terenie, w stosunku do którego brak jest obowiązującego mpzp. W ostatnim przypadku będzie można zalegalizować samowolę, jeżeli inwestor przed jej popełnieniem posiadał ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem fakt posiadania wspomnianej decyzji oraz wymóg jej ostateczności przed popełnieniem samowoli budowlanej stanowią podstawowe warunki umożliwiające zalegalizowanie samowoli w sytuacji braku mpzp. Warunki te zostały wprowadzone ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), która zaczęła obowiązywać od 31 maja 2004 r.
{mospagebreak}
ZALEGALIZOWANE OBIEKTY BUDOWLANE W 2006 ROKU

Lp.RegionWojewództwoOGBJBWBZBPBGBPMOTOWRLOP

1
Centralny
Łódzkie
29
11
0
0
2
8
3
1
0
0
4

Mazowieckie
276
150
1
0
22
61
32
1
0
4
5

Razem 305 161 1 0 24 69 35 2 0 4 9

2
Południowy
Małopolskie
63
22
4
2
21
2
6
1
0
2
3

Śląskie
42
17
0
0
3
10
7
1
0
0
4

Razem 105 39 4 2 24 12 13 2 0 2 7

3
Wschodni
Lubelskie
9
8
0
0
0
1
0
0
0
0
0

Podkarpackie
24
15
0
0
0
5
1
0
0
1
2

Świętokrzyskie
7
0
0
0
6
1
0
0
0
0
0

Podlaskie
19
7
0
0
0
7
0
1
0
0
4

Razem 59 30 0 0 6 14 1 1 0 1 6

4
Północno
-Zachodni
Wielkopolskie
13
1
0
0
1
9
1
1
0
0
0

Zachodnio
-pomorskie
140
14
1
0
79
32
5
5
0
2
7

Lubuskie
63
8
7
0
16
23
4
4
0
1
4

Razem 216 23 8 0 96 64 10 10 0 3 11

5
Południowo
-Zachodni
Dolnośląskie
39
15
2
9
1
7
1
1
0
1
3

Opolskie
4
2
0
0
0
2
0
0
0
0
0

Razem 43 17 2 9 1 9 1 1 0 1 3

6
Północny
Kujawsko
-Pomorskie
73
18
0
0
23
26
3
3
0
0
3

Warmińsko
-Mazurskie
7
3
0
0
1
2
0
0
0
0
1

Pomorskie
11
5
1
0
3
2
0
0
0
0
0

Razem 91 26 1 0 27 30 3 3 0 0 4

Polska – ogółem 819 296 16 11 178 198 63 63 0 11 40

WYKAZ
OZNACZEŃ:
 
OG – Liczba obiektów ogółem
BJ – Budynki jednorodzinne
BW – Budynki wielorodzinne
BZ – Budynki zamieszkania zbiorowego
BP – Budynki użyteczności publicznej
BG – Budynki gospodarczo- -inwentarskie
BPM  – Budynki przemysłowe i magazynowe
OT – Obiekty infrastruktury transportu
OW – Budowle wodne
RL – Rurociągi, linie telekomunikacyjne i elektroenergetyczne
OP – Obiekty pozostałe

Ponadto koniecznym warunkiem umożliwiającym zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest udowodnienie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A zatem jeżeli zaistnieją wskazane powyżej przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, bez względu na stopień zaawansowania prac budowlanych, także w sytuacji gdy roboty zostały już faktycznie zakończone (podobnie: R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, str. 217). W postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy, a także nakłada na inwestora określone obowiązki, które ten musi spełnić w oznaczonym terminie, aby była możliwa legalizacja popełnionej samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy należy wtedy przedłożyć:{mospagebreak}

zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego mpzp albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego mpzp;
określone dokumenty, czyli wniosek o pozwolenie na budowę, oraz:
a) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, stanowiącym podstawę do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego potwierdzającym wpis na listę członków,
b) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
c) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, w stosunku do których wojewoda jest właściwym organem pierwszej instancji (zob. art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy), postanowienie o uzgodnieniu ze starostą projektowanych rozwiązań w zakresie:

linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego,

d) specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizy-czną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra w przypadku obiektów budowlanych, których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne, lub których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż w tym przypadku projekt architektoniczno-budowlany podlegać będzie obligatoryjnemu sprawdzeniu pod względem zgodności
z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2 in fine ustawy w związku z art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy).

Termin przedstawienia wymaganych dokumentów ustawodawca pozostawił uznaniu organu. Jeżeli inwestor nie spełni przedstawionych wyżej obowiązków we wskazanym terminie, organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie wyda nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy). Przedłożenie zaś wskazanych dokumentów w wyznaczonym terminie traktuje się jako wniosek o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy). Organ nadzoru budowlanego, jak stanowi art. 49 ust. 1 ustawy, zobowiązany jest wtedy zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy o planowaniu, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego mpzp, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku stwierdzenia naruszeń właściwy organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie obowiązków wskazanych w postanowieniu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Jeżeli natomiast nieprawidłowości zostały usunięte bądź w ogóle ich nie było, organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, przy czym należy zauważyć, iż stawka opłaty (obecnie 500 zł) ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty legalizacyjnej będzie zawsze obliczona według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 ustawy, tzn. opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) razy 50. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych (podobnie: R. Dziwiński, P. Ziemski, op. cit., str. 221). Zgodnie z art. 59g ust. 2 ustawy opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Nieuiszczenie jej w terminie powoduje wydanie nakazu rozbiórki. Jeżeli inwestor spełni wszystkie przedstawione wyżej wymagania, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a gdy budowa została już zakończona – tylko decyzję o zatwierdzeniu projektu. Po spełnieniu wszystkich przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, a także po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich decyzji inwestor będzie musiał uzyskać pozwolenie na użytkowanie, niezależnie do której kategorii zalicza się dany obiekt.
{mospagebreak}
Legalizacja samowoli polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Procedura legalizująca samowolę budowlaną, polegającą na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest praktycznie taka sama jak opisana wyżej. Zatem podobnie, jak to miało miejsce w pierwszym przypadku, właściwy organ w chwili wykrycia samowoli budowlanej wstrzymuje postanowieniem, gdy budowa nie została zakończona, prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia
w ustawowym terminie 30 dni odpowiednich dokumentów, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu, a w szczególności ustaleniami obowiązującego mpzp albo w przypadku jego braku ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.
W przypadku legalizacji tego typu samowoli, jak stanowi art. 49b ust. 2 ustawy, wymagane są dokumenty odpowiednie dla zgłoszenia, tzn.:

dokumenty określające rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz – w zależności od potrzeb – odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Należy zauważyć, iż wyjątkowo w trzech wypadkach oprócz ww. dokumentów należy przedłożyć jeszcze dodatkowo:

projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane w przypadku zgłoszenia budowy instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych (art. 29 ust. 1 pkt 19 ustawy), oraz przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Przy czym projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku budowy instalacji gazowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 ustawy, powinien być uzgodniony z podmiotem właściwym do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych,
projekt zagospodarowania działki lub terenu, który musi być wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie, wymagane uprawnienia budowlane – w przypadku zgłoszenia budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych (art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy);

projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz
zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego mpzp albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania,decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego mpzp.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 in fine ustawy). Podkreślić należy, że w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na niezgłoszeniu budowy lub prowadzeniu robót pomimo sprzeciwu właściwego organu, ustawodawca określił termin do przedłożenia ww. dokumentów, tj. 30 dni (art. 30 ust. 5 ustawy). Określona także została wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi dla określonych budów odpowiednio 2500 zł albo 5000 zł. Ponadto w tym przypadku inwestor nie ma obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ jeżeli budowa została zakończona, procedurę kończy wniesienie opłaty legalizacyjnej, a jeżeli jest
w trakcie, to organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie zezwalające na jej dokończenie. Jednak niespełnienie nałożonych obowiązków lub nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie skutkuje, podobnie jak przy legalizacji obiektu budowlanego bądź wybudowanego bez pozwolenia na budowę, wydaniem nakazu rozbiórki.
Popełnianie samowoli budowlanej jest czynem nagannym i w pełni zasługującym na karę, jednak tylko wtedy, gdy przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, z którego bezpośrednio wynika, że sprawca samowoli był świadomy popełnionego czynu i związanych z nim konsekwencji. Uważam, że zasadne było wprowadzenie instytucji legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ stanowi ona z jednej strony sposób zwalczania niezgodnego z prawem postępowania poprzez wprowadzenie wysokich opłat legalizacyjnych, z drugiej zaś zapobiega marnotrawstwu pieniędzy i sił ludzkich. Ponadto w trudnym obecnie okresie mieszkaniowym niemalże irracjonalne byłoby orzekanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który nie zagraża swoim istnieniem otoczeniu, co prawda wzniesionego nielegalnie, jednak zgodnie z zasadami sztuki budowlanej.
mgr ANNA MAKÓWCZYŃSKA
Łódzka OIIB
artykuł ukazał się w nr III/2006 (12)
„Kwartalnika Łódzkiego”

ZAMÓW PRENUMERATĘ

Artykuł zamieszczony 
w „Inżynierze budownictwa”, 
marzec 2007.