Kto decyduje o kategorii geotechnicznej

W  § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych wymieniona jest trzecia kategoria geotechniczna, do której w literze h) zaliczono obiekty zabytkowe i monumentalne. Bardzo proszę o pomoc w interpretacji ww. paragrafu. Rozstrzygnięcie wątpliwości ma wymiar praktyczny. Zakwalifikowanie obiektu do trzeciej kategorii skutkuje koniecznością wykonania czasochłonnej i kosztownej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Czy spójnik „i” występujący między słowami „zabytkowe” i „monumentalne” oznacza, że oba warunki powinny zachodzić łącznie?

Kiedy urząd (urzędnik) uzna prawo projektanta do samodzielnego decydowania o kategorii geotechnicznej i potrzebie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych?

Stan faktyczny

Projektant przygotowuje odpowiednią dokumentację w celu uzyskania pozwolenia na przebudowę lub rozbudowę obiektu zabytkowego. W zależności od tego, do której kategorii geotechnicznej zaliczone zostaną obiekty zabytkowe, wymogi dotyczące załączanej do projektu dokumentacji znacznie się różnią. Niezbędne jest ustalenie, do której kategorii geotechnicznej należą obiekty zabytkowe, tak by projektant mógł przygotować odpowiednią dokumentację, starając się o pozwolenie na budowę.

Podstawa prawna

Podstawę prawną poniżej analizy stanowią:

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623).

2. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. Nr 463).

3. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568).

Analiza prawna

Aby dokonać analizy problemu prawnego, jakim jest interpretacja spójnika i, należy po pierwsze sięgnąć do założeń teorii z zakresu logiki prawniczej, która formułuje ogólną zasadę stosowania tzw. łączników w tekstach prawnych. Następnie trzeba odnieść tę wiedzę do poruszanej w pytaniu kwestii. Przy takiej analizie znajdą zastosowanie także reguły wykładni celowościowej i systemowej. Niewątpliwie pomocne okazać się mogą odniesienia do dorobku doktryny i orzecznictwa w przedmiotowym zakresie. 

Spójnik i zgodnie z zasadami logiki to funktor zdaniotwórczy, który łączy dwa zdania pozostające ze sobą w stosunku koniunkcji. Zdania wchodzące w skład koniunkcji są ze sobą nierozerwalnie związane w tym znaczeniu, że zdanie prawdziwe może wystąpić jedynie w sytua­cji, gdy oba elementy koniunkcji są prawdziwe, tj. zachodzą okoliczności w nich opisane. Funktorami zdaniotwórczymi koniunkcji są poza i takie spójniki: jak: a, oraz, lecz, ale. Spójnik i (podobnie jak inne spójniki kojarzone zwykle jako koniunkcyjne:jak i, oraz, a także itp.) może jednak pełnić także funkcję enumeratywną, czyli wyliczającą (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993).

Zgodnie z obowiązującymi zasadami poprawnej techniki legislacyjnej spójnik i nie powinien być używany zamiennie ze spójnikiem lub,który jest funktorem alternatywy. Odmiennie niż koniunkcja alternatywa zachodzi wówczas, gdy jeden z jej elementów jest zaprzeczeniem pozostałego lub oba elementy są prawdziwe. A zatem alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeśli co najmniej jedno z nich jest prawdziwe, a w przypadku tzw. alternatywy zwykłej (wyróżniającej się funktorem lub) prawdziwe mogą być obydwa tworzące ją zdania.

W myśl § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908): Zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych.

W analizowanym przepisie § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych kwestią sporną jest, czy użyty w nim spójnik i ma zgodnie z teorią i zasadami składni języka polskiego wyrażać koniunkcję, czy też powinien być interpretowany jako funktor alternatywy w znaczeniu enumeratywnym. Powyższe wątpliwości wynikają z niekonsekwencji ustawodawcy w stosowaniu reguł logiki oraz z celu interpretowanych przepisów.

Jeżeli przyjąć, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, że spójnik i w cytowanym przepisie miałby wyrażać koniunkcję, oznaczać to będzie konieczność zaliczenia obiektu zabytkowego do trzeciej kategorii geotechnicznej, ale tylko w sytuacji, kiedy obiekt ten będzie jednocześnie monumentalny. Ze szczególnej ochrony, jaką są objęte obiekty trzeciej kategorii geotechnicznej, nie mogłyby zatem korzystać zabytki niebędące monumentalnymi.

Trafne jednak wydaje się stwierdzenie, że gdyby celem MTBiGM było koniunkcyjne potraktowanie obiektów zabytkowych i zarazem monumentalnych, właściwszym i zapewne użytym w tym kontekście określeniem byłoby monumentalne obiekty zabytkowe. Językowo-gramatyczna analiza użytego sformułowania pozwala zatem uznać, że spójnik i został tutaj zastosowany przez MTBiGM w funkcji enumeratywnej. Przy takim założeniu każdy zabytek należałoby zakwalifikować do trzeciej kategorii geotechnicznej. W konsekwencji do projektu budowy czy też przebudowy każdego obiektu zabytkowego należałoby dołączyć:

– opinię geotechniczną,

– pełne badania geotechniczne obiektu (§ 6 rozporządzenia),

– dokumentację badań podłoża gruntowego,

– projekt geotechniczny,

– dokumentację geologiczno-inżynierską.

Zarówno w uzasadnieniu do projektu ww. rozporządzenia, jak i w orzecznictwie brak rozstrzygnięć oraz dostatecznie precyzyjnych wyjaśnień na temat tego, jak powinien być interpretowany konkretnie § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) i inne podobnie sformułowane przepisy rozporządzenia. W braku wykładni legalnej oraz autentycznej przepisu § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, prowadząc dalszą analizę zagadnienia, należy sięgnąć do wykładni celowościowej, a także systemowej. Trzeba ustalić, czy stosując łącznik i przy wyrażeniach: obiekt zabytkowy i monumentalny, zamierzeniem MTBiGMbyło wprowadzenie podwójnego wymogu „zabytkowości” i „monumentalności” w stosunku do obiektu, tak by mógł on zostać zakwalifikowany do trzeciej kategorii geotechnicznej.

Powołane rozporządzenie MTBiGM z 2012 r. zmieniło wcześniejsze rozporządzenie z dnia 24 września 1998 r. dotyczące warunków geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych. Kierunek tych zmian oraz wynikające z uzasadnienia do projektu nowego rozporządzenia ich założenie to w szczególności doprecyzowanie i zwiększenie wymogów w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę, tak by zapewnić większe bezpieczeństwo całego zamierzenia budowlanego. Z tej perspektywy można zatem przyjąć, że celem analizowanej regulacji było zwiększenie ochrony obiektów budowlanych przed ryzykiem uszkodzeń. W tym kontekście słuszne  wydaje się zaliczenie, szczególnie narażonych na takie ryzyko, zabytków do trzeciej kategorii geotechnicznej, która wymaga najdokładniejszego przygotowania projektu i dokumentacji.

Regulacja ujęta w § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi o podziale obiektów na trzy kategorie geotechniczne. Po dwukropku do kolejnych kategorii są zaliczane różnego rodzaju obiekty budowlane. Punkt trzeci zawiera wyliczenie obiektów należących do trzeciej kategorii. Analiza tego punktu utwierdza w przekonaniu, że są nim objęte szczególnie ważne obiekty, skomplikowane w konstrukcji lub z innych powodów narażone na ryzyko zniszczeń, zawalenia przy próbie przebudowy czy też budowy ich dotyczącej. W ten sposób, w mniemaniu ustawodawcy, zarówno obiekt małej architektury, jak i dwukondygnacyjna zabytkowa kamienica w równym stopniu powinny podlegać ochronie tak jak monumentalny obiekt zabytkowy.Nie budzi raczej zatem wątpliwości fakt, że z funkcji powołanego przepisu wynika enumeratywny („wyliczający”) charakter spójnika i.

Chwiejność znaczeniowa wyrażeń językowych, takich jak spójniki używane w przepisach prawnych, jest ich nieodłączną cechą. W dokonywanej wykładni niezbędne jest zatem uzależnienie ich znaczenia i pełnionej funkcji od kontekstu i celu regulacji. Wykładnia celowościowa wskazuje jednoznacznie na zasadność interpretowania spójnika i jako funktora enumeracji. Na potwierdzenie tego kierunku wykładni można również przytoczyć ogólny kontekst regulacji prawnej przemawiającej za taką interpretacją. Wykładni systemowej w przedmiotowej sprawie należy dokonać przede wszystkim przez pryz­mat podniesionego już wcześniej braku konsekwencji po stronie ustawodawcy w formułowaniu przepisów prawa, który jest widoczny również w analizowanym rozporządzeniu.

Odnosząc się do znaczenia użytego spójnika i w kontekście systemowym, należy wskazać, iż został on zastosowany poza wskazanym i analizowanym przepisem § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) także w innych miejscach tej regulacji, np. § 4 ust. 3 pkt 3 lit. f) tunele w twardych i niespękanych skałach, w warunkach niewymagających specjalnej szczelności. Jednak nie ma wątpliwości, że tunele należące do trzeciej kategorii geotechnicznej muszą być zlokalizowane w skałach, które są zarówno twarde, jak i niespękane. Obydwie te cechy muszą charakteryzować skałę, w której jest tunel. Spójnik i został użyty w jego klasycznej funkcji, czyli koniunkcji. Potwierdzeniem takiej interpretacji wskazanego przepisu jest fakt, że we wcześniejszym stanie prawnym do drugiej kategorii geotechnicznej należały takie obiekty jak tunele w twardych, niespękanych skałach. A zatem spójnik i, który pojawił się w zredagowanym na nowo przepisie, jest zgodnie z zasadami logiki funktorem zdaniotwórczym wyrażającym koniunkcję. Jednak już analiza kolejnego przykładu z użyciem spójnika i w rozporządzeniu § 4 ust. 3 pkt 1 lit. a) 1- lub 2-kondygnacyjne budynki mieszkalne i gospodarcze, pozwala przyjąć, iż tu spójnik i został niewątpliwie użyty w znaczeniu enumeratywnym. Do takich wniosków prowadzi badanie znaczenia przepisu. Trudno byłoby się zgodzić z opinią, że w tym przypadku budynek należałby do pierwszej kategorii geotechnicznej, tylko wtedy gdyby miał być zarówno mieszkalny, jak i gospodarczy. Może zdarzyć się taka sytuacja, że w budynku mieszkalnym występuje funkcja budynku gospodarczego, jednak dzieje się to na zasadzie wyjątku i nie sposób uznać, że tylko taki budynek mieściłby się w pierwszej kategorii geotechnicznej. Zgodnie z takim założeniem budynki mieszkalne, niebędące gospodarczymi, nie mogły zostać pominięte przez MTBiGM. W konsekwencji należy przyjąć, że spójnik i zawarty w wyrażeniu w pkt 1 lit. a) tak samo jak w pkt 3 lit. h) pełni funkcję enumeratywną. Przyjętą interpretację potwierdza również orzecznictwo, szczególnie zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 436/06, w którym sąd wskazał, iż: Analiza art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym w wyniku ostatnio wprowadzonej zmiany, prowadzi do konkluzji, że dodany zwrot „oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych)” powinien być interpretowany rozdzielnie z pierwszą częścią tego przepisu, dotyczącą parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, będących obiektami wolno stojącymi. (…) O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi zawartej w przepisie.

Potwierdzeniem powyższej interpretacji jest także uchwała NSA, sygn. akt OPS 4/02, dotycząca wykładni art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego: Warto przy tym zwrócić uwagę, że przymiotniki występujące po dwukropku nie są uporządkowane alfabetycznie, a między nimi umieszczono w różnych miejscach spójnik „i” oraz przecinki. Daje to podstawę do przyjmowania koniunkcji pomiędzy słowami „wodociągowych i kanalizacyjnych” oraz rozłączności w pozostałym zakresie, skoro dalej występują przecinki, natomiast spójnik „i” na końcu zdania nie ma już znaczenia koniunkcyjnego. Wobec tego, że analiza językowa nie daje całkowitej pewności wyniku wykładni przy rozstrzyganiu przedstawionej wątpliwości prawnej, wskazane jest odwołanie się do innych jeszcze reguł wykładni, a zwłaszcza do wykładni celowościowej.

Przytoczone tezy orzeczeń stanową potwierdzenie twierdzeń postawionych w powyższej analizie. Wynika z nich bezsprzecznie, iż spójnik i, a także używany zamiennie oraz może być zastosowany w funkcji enumeratywnej. Ocenę znaczenia spójnika należy uzależnić od kontekstu, w jakim został użyty.

Uwzględniając wszystkie elementy przeprowadzonej dotychczas analizy, należy przyjąć, iż spójnik i użyty w § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) rozporządzenia MTBiGM z dnia 25 kwietnia 2012 r. pełni funkcję enumeratywną.

Pojęcie obiektu zabytkowego

Zagadnieniem dość istotnym, będącym konsekwencją przyjęcia, iż każdy obiekt zabytkowy należy przyporządkować do trzeciej kategorii geotechnicznej, jest ustalenie definicji zabytku na potrzeby rozporządzenia MTBiGM. Artykuł 2 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, stanowi, że Przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności (…) 3) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za punkt odniesienia trzeba zatem przyjąć na potrzeby interpretacji przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która stosownie do powołanych niżej przepisów odnosi się zarówno do samej definicji zabytku, jak też do jego ochrony:

Art. 3 ustawy o ochronie zabytków:

1) zabytek – nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową;

2) zabytek nieruchomy – nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1;

3) zabytek ruchomy – rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych, o których mowa w pkt 1;

4) zabytek archeologiczny – zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem.

Art. 7. Formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Definicja z art. 3 ustawy o ochronie zabytków ma charakter materialny i nie uzależnia zaliczenia obiektu do zabytków od dokonania przewidzianych w art. 6 i nast. czynności formalnych. Artykuł 3, ustalając definicję obiektu zabytkowego, nie zawiera obiektywnych odniesień pozwalających na ustalenie statusu obiektu jako zabytku. Tym niemniej sformalizowanej ochronie prawnej nie podlegają wszystkie zabytki w znaczeniu art. 3. Ustawa doprecyzowuje w art. 7, jakie są formy ochrony zabytków i tylko takie obiekty, które zostały objęte jedną z wymienionych form, są przez ustawodawcę chronione w opisany w ustawie sposób. Patrycja Antoniak w Komentarzu do przepisów ustawy o ochronie zabytków podkreśla, że:Komentowany przepis (art. 7) wprowadza zamknięty katalog prawnych form ochrony konserwatorskiej. Powyższe oznacza, że jedynie w stosunku do obiektów objętych jedną z tych form dopuszczalne jest stosowanie instrumentów nadzoru konserwatorskiego (instrumentów o charakterze władczym). Oczywiste jest, iż obejmując ochroną tylko obiekty, które spełniają wymogi formalne z art. 7 ustawy o ochronie zabytków, ustawodawca wyraził pogląd, że tylko takie zabytki zasługują na szczególną ochronę. Z kolei intencją wprowadzonych rozporządzeniem MTBiGM z 2012 r. przepisów było zapewnienie większego bezpieczeństwa obiektów budowlanych i ich ochrony. Ze względu na szczególne, omówione już wcześniej, wymogi stawiane obiektom należącym do trzeciej kategorii geotechnicznej trzeba uznać, że te obiekty, w przekonaniu twórców rozporządzenia, zasługują na wyjątkowo silną ochronę. A zatem w kontekście dokonywanej analizy obowiązków projektanta względem ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów zabytkowych odpowiednie będzie przyjęcie formalnej definicji zabytku, bo takie właśnie obiekty zostały uznane przez ustawodawcę za wymagające szczególnej ochrony.

Przyjęcie definicji formalnej zabytku będzie miało także wpływ na ułatwienie i doprecyzowanie procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę. Projektant jest zobligowany do przygotowania obowiązkowej przy każdej kategorii geotechnicznej opinii geotechnicznej, a następnie musi ustalić, czy dany obiekt nie jest objęty jedną z form ochrony obiektów zabytkowych wymienionych w komentowanym art. 7. Taka procedura jest jasna, a przede wszystkim pozwala uniknąć nieścisłości, jakie mogłyby się zrodzić przy odniesieniu jedynie do materialnej definicji zabytku – kiedy trudno byłoby jednoznacznie przesądzić o zabytkowym charakterze obiektu.

Uznanie administracyjne

Drugi problem prawny będący przedmiotem niniejszej opinii sprowadza się w swej istocie do analizy znaczenia uznania administracyjnego.

Kwalifikacja obiektu budowlanego do jednej z trzech kategorii geotechnicznej nie może obecnie być całkowicie uznaniowa.Oznacza to, że projektant nie może dokonać takiej kwalifikacji według swojego subiektywnego odczucia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MTBiGM musi być ona podparta wynikami badań stopnia skomplikowania warunków gruntowych oraz konstrukcji obiektu budowlanego (jej wpływu na możliwości odkształceń, drgań), wartości zabytkowej lub technicznej obiektu budowlanego, możliwości jego oddziaływania na środowisko czy też stopnia zagrożenia życia i mienia awarią obiektu. Opinia geotechniczna jest obecnie niezbędnym elementem przy każdej kategorii geotechnicznej.

Oceny obiektu dokonuje zatem projektant i w zakresie merytorycznym w swojej ocenie jest niezależny i samodzielny. Musi jej jednak dokonać,  opierając się na opinii geotechnicznej. Organ administracyjny natomiast ma prawo uznać przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany za niekompletny. Ostatecznie to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę zajmuje stanowisko w sprawie. Przy czym działa on na zasadzie uznania administracyjnego.

Uznania administracyjnego nie należy utożsamiać ze swobodą decyzyjną.Jak podnosi doktryna: Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (R. Dziwiński, P. Ziemski, Komentarz do art. 34 ustawy Prawo budowlane).

Z kolei w orzecznictwie sądowym stwierdza się, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a., i w ten sposób uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Należy także zauważyć, że decyzje o charakterze uznaniowym podlegają obecnie kontroli sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, badając legalność wydanej decyzji, bada między innymi, czy organ nie nadużył uznania, działając wbrew jego celowi.

Analiza omówionych wyżej cech uznania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż nie można przyjąć, że organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę na zasadzie swobodnego uznania. Jest on związany przede wszystkim ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a także celem danego uznania. Tym samym, jak już zostało wyżej podniesione, opinię geotechniczną tworzy merytorycznie projektant, ale ostatecznie to organ na zasadzie uznania administracyjnego (w podanym wyżej znaczeniu) wydaje pozwolenie na budowę.

Konkluzje

– Zgodnie z wykładnią celowościową oraz systemową, a także opierając się na doktrynie, należy przyjąć, iż spójnik i w § 4 ust. 3 pkt 3 lit. h) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych został użyty w funkcji enumeratywnej. A zatem każdy zabytek, nawet taki, który nie ma charakteru monumentalnego, należy do trzeciej kategorii geotechnicznej.

– W celach interpretacyjnych przepisów wymienionego rozporządzenia należy przyjąć definicję zabytku w znaczeniu formalnym.

– Opinię geotechniczną tworzy merytorycznie projektant, który jest samodzielny, jednak ostatecznie to organ na zasadzie uznania administracyjnego wydaje pozwolenie na budowę. Uznanie administracyjne nie oznacza swobody organu, ponieważ jest on związany przepisami prawa.