Kto decyduje – kierownik budowy czy inżynier kontraktu?

Kto decyduje na budowie? Przykład

Na budowie funkcjonuje nad kierownikiem budowy dyrektor kontraktu oraz dwóch jego zastępców. Osoby te są wysoko postawione w strukturach firmy i z wielkim zaangażowaniem wydają dyspozycje na budowie, nie licząc się ze zdaniem i opinią kierownika budowy. Dyrektor kontraktu, który nie ponosi żadnej odpowiedzialności (w przeciwieństwie do kierownika budowy), narzuca swoje decyzje kierownikowi budowy. Przykładem było zignorowanie decyzji inspektora nadzoru o wstrzymaniu budowy. Kierownik budowy nie zastosował się do tego, bo dyrektor kontraktu „przypomniał” mu, że najważniejszy jest końcowy termin realizacji inwestycji. Ustawa Prawo budowlane wymienia uczestników procesu budowlanego oraz precyzuje samodzielne funkcje w budownictwie. Nie ma tam słowa o dyrektorze kontraktu ani zastępcy dyrektora kontraktu. Czy takie działanie jest zgodne z prawem? I kto w razie konfliktu obu stron ma moc decyzyjną?

© Olena – stock.adobe.com

Kto jest kim na budowie? Prawnik wyjaśnia

Nomenklatura nazw na budowie osób decyzyjnych jest rozległa, poza znanymi z Prawa budowlanego¹ kierownikami budowy, kierownikami robót, inspektorami nadzoru możemy także spotkać osoby niewskazane w przepisach prawa, co nie oznacza, że nie są to osoby decyzyjne. Są to: inżynierowie kontraktów, dyrektorzy, managerowie, kierownicy kontraktów, projektów itp. Spróbujmy zatem rozróżnić, czym poszczególne role różnią się w procesie inwestycyjnym, kto w jakim zakresie jest władny decydować i w jakiej sferze odpowiada. W procesie budowlanym występują dwie kategorie podmiotów – uczestnicy procesu budowlanego oraz organy państwowego nadzoru budowlanego. Uczestnicy nie stanowią jednolitej kategorii – wyróżnia się bezpośrednich i pośrednich uczestników procesu budowlanego. Do bezpośrednich zalicza się inwestora i właściciela lub zarządcę procesu budowlanego. Podmioty te ponoszą bezpośrednią odpowiedzialność za wykonanie obowiązków nałożonych przez prawo. Pośrednimi uczestnikami procesu budowlanego są: projektant, inspektor nadzoru inwestorskiego, kierownik budowy, kierownik robót i rzeczoznawca budowlany. Podmioty zaliczane do kategorii uczestników pośrednich biorą udział w procesie budowlanym z woli właściciela obiektu, czy inwestora. Podstawą ich uczestnictwa jest umowa, co powoduje, że nie przejmują oni obowiązków inwestora czy właściciela². Wspomniani uczestnicy są wyraźnie wskazani w art. 17 w pkt 2 i 4 Prawa budowlanego jako „uczestnicy procesu budowlanego”. Prawa i obowiązki ich wyraźnie określają przepisy art. 22-26 Prawa budowlanego. Kierownik budowy jest zobowiązany generalnie do zorganizowania budowy i kierowania budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy, przejęcia od inwestora i odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy, prowadzenia dokumentacji budowy, zgłaszania inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonanych robót ulegających zakryciu bądź zanikających, zgłoszenia obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy oraz uczestniczenie w czynnościach odbioru i zapewnienie usunięcia stwierdzonych wad. Kierownik ma prawo występowania do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu budowy oraz ustosunkowania się w dzienniku budowy do zaleceń w nim zawartych. Inspektor nadzoru inwestorskiego ma natomiast obowiązek reprezentowania inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, sprawdzania jakości wykonywanych robót budowlanych, sprawdzania i odbioru robót budowlanych ulegających zakryciu lub zanikających, uczestniczenia w odbiorach. Inspektor nadzoru inwestorskiego ma przy tym prawo wydawać kierownikowi budowy lub kierownikowi robót polecenia, potwierdzone wpisem do dziennika budowy, dotyczące m.in.: usunięcia nieprawidłowości lub zagrożeń, wykonania prób lub badań, może również żądać od kierownika budowy lub kierownika robót dokonania poprawek bądź ponownego wykonania wadliwie wykonanych robót, a także wstrzymania dalszych robót budowlanych w przypadku, gdyby ich kontynuacja mogła wywołać zagrożenie bądź spowodować niedopuszczalną niezgodność z projektem lub pozwoleniem na budowę. Powyższe stanowią prawa i obowiązki wynikające z prawa administracyjnego, kształtowane w sferze publicznej, mające za zadanie głównie chronić interes publiczny³. Dlatego też funkcje, jakie pełnią wspomniani uczestnicy, stanowią samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, których uzyskanie i wykonywanie jest regulowane przepisami.

Zobacz też: Odpowiedzialność dyscyplinarna i zawodowa inżyniera budownictwa

Kierownik projektu a Prawo budowlane?

W Prawie budowlanym nie znajdziemy jakichkolwiek regulacji dotyczących innych wspomnianych wyżej decydentów, jak inżynier kontraktu, kierownik projektu lub project manager, bez względu na ich nazwę. Są to uczestnicy procesu budowlanego, jednak nie w świetle Prawa budowlanego, lecz jedynie na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych głównie z inwestorem, niekiedy z generalnym wykonawcą lub wykonawcami. Uczestnicy umocowani w Prawie budowlanym mają decydujący wpływ na przebieg procesu budowlanego, ich zakres kompetencji wynika z Prawa budowlanego. Pozostałe wspomniane osoby, pomimo pełnionych funkcji, nie mają wpływu decyzyjnego w świetle Prawa budowlanego na realizację inwestycji. Wszelkie bowiem decyzje dotyczące procesu inwestycyjnego, wpisywane w dzienniku budowy, montażu lub rozbiórki, dokonywane są przez uczestników procesu inwestycyjnego wskazanych w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia⁴: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy, kierownik robót budowlanych, osoby wykonujące czynności geodezyjne na terenie budowy, pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie – w ramach dokonywanych czynności kontrolnych. Wśród tych osób nie wskazano innych osób niebędących uczestnikami procesu inwestycyjnego w świetle Prawa budowlanego, a zatem nie są to osoby upoważnione do dokonywania wpisów w dzienniku budowy, montażu czy rozbiórki i podejmowania decyzji lub ustosunkowania się do nich, dotyczących wykonywanych robót budowlanych. Podobnie jeśli chodzi wykonywanie zadań przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81c i nast. Prawa budowlanego wykonują je one w obecności i w stosunku do uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy. Organy nie wykonują żadnych czynności wobec innych podmiotów biorących udział w procesie inwestycyjnym, niepełniących samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie lub wskazanych przez właściciela lub zarządcy obiektu.

Skąd pojęcie: kierownik kontraktu

Pojęcia: „inżynier kontraktu”, „kierownik kontraktu”, „projekt”, są nieznane przepisom Prawa budowlanego, osoby te nie pełnią żadnych funkcji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego, nie mają one także żadnych uprawnień lub obowiązków z przepisów tych wynikających. Pojęcia te i funkcje zaczerpnięte zostały z procedur FIDIC wprowadzonych przez Międzynarodową Federację Inżynierów Konsultantów. Procedury te zaczęły być stosowane w krajowych procesach budowlanych po przystąpieniu do Unii Europejskiej, gdy w świetle regulacji europejskich wymagane było ich stosowanie przy prowadzeniu inwestycji finansowanych ze środków unijnych. Rozpoczął się wówczas proces implementacji do zasad wykonywania inwestycji procedur międzynarodowych, w tym przez wprowadzanie nowych uczestników niebiorących dotąd udziału w procesie budowlanym. Nowi uczestnicy nie posiadali jednak i nadal nie posiadają umocowania w przepisach budowlanych, jedynym ich umocowaniem są postanowienia umowne, które mogą być stosowane na mocy art. 353 (1) k.c. ustanawiającego zasadę swobody kontraktowania. Regulacje FIDIC nie mają bowiem mocy obowiązującej, są jedynie dobrymi praktykami, które mogą zostać przyjęte za obowiązujące przez inwestora i wykonawcę inwestycji przez ich wprowadzenie do warunków kontraktowych. W ramach swojej autonomii strony mogą natomiast powierzyć określone zadania czy kompetencje podmiotom spoza kręgu ustawowych uczestników procesu inwestycyjnego, wymienionych w Prawie budowlanym. Ustanowienie inżyniera kontraktu i wyposażenie go w prerogatywy dokonywane jest mocą umowy zawieranej między inwestorem a generalnym wykonawcą/wykonawcami. Sąd Najwyższy wskazywał, że postanowienia ogólnych warunków umów należy wykładać przy uwzględnieniu dyrektyw zawartych w art. 65 k.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 lipca 2005 r., III CZP 49/05, niepubl.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt IV CSK 443/14, zajmując się wykładnią postanowień warunków FIDIC, wskazał, że Warunki FIDIC w żadnym wypadku nie mogą być traktowane jako mające walor norm prawa międzynarodowego. Oznacza to, że wykładnia zamieszczonych w nich postanowień, włączonych do treści wiążącej strony umowy, jest dokonywana zgodnie z regułami wykładni oświadczeń woli (umów) określonymi w art. 56 oraz 65 § 1 i 2 k.c. Regulacje FIDIC jednakże znacząco się różnią od przepisów budowlanych, są bardziej rozbudowane, zwłaszcza jeśli chodzi o osoby decyzyjne biorące udział w inwestycji. Zgodnie z klauzulą 3.1 tzw. Czerwonej Książki FIDIC zamawiający wyznacza inżyniera kontraktu, który będzie sprawował obowiązki powierzone mu w umowie oraz może korzystać z uprawnień przypisanych mu w kontrakcie. Zgodnie natomiast z klauzulą 3.3 inżynier kontraktu może wydawać polecenia wykonawcy robót budowlanych, w tym dotyczące zmian lub prac dodatkowych, a wykonawca powinien się do nich stosować. W przypadku natomiast sporów z wykonawcą, gdy porozumienie nie zostanie osiągnięte, inżynier dokonuje obiektywnych ustaleń zgodnie z kontraktem, biorąc pod uwagę wszystkie stosowne okoliczności. Inżynier powiadamia obie strony o każdym porozumieniu lub ustaleniu wraz z uzasadnieniem. Strony powinny zastosować się do takiego porozumienia. Inżynierem kontraktu jest zwykle zespół osób, które wypełniają różne obowiązki zespołowo, w ramach administrowania kontraktem. Podobnie obowiązki inżyniera zostały uregulowane w Żółtej Książce FIDIC. Inżynier kontraktu posiada zatem szerokie prerogatywy do decydowania w procesie budowlanym, w tym także do władczego rozstrzygania sporów z wykonawcą, gdy ten zgłosi zastrzeżenia do wydanego polecenia.

W stosunku do pozostałych uczestników procesu budowlanego, takich jak kierownik budowy lub inspektor nadzoru, nie określono w FIDIC roli inżyniera kontraktu, co stanowi lukę wymagającą wypełnienia, nie powinno bowiem dochodzić do sporów kompetencyjnych między osobami decyzyjnymi. Wskazuje się przy tym, że polecenia inżyniera kontraktu jako osoby nieposiadającej uprawnień budowlanych powinny mieć raczej charakter niemerytoryczny, nie powinny one dotyczyć merytorycznych rozstrzygnięć dotyczących zasad realizacji robót budowlanych, za których stan ponoszą odpowiedzialność inni uczestnicy procesu. Decyzje inżyniera kontraktu zapadają bowiem tylko w sferze obligacyjnej, wiążącej go z inwestorem i wykonawcą, a nie w sferze publicznej, dotyczącej pozostałych uczestników ustanowionych w Prawie budowlanym. Działa on bowiem mocą upoważnienia inwestora, który udzielając mu pełnomocnictwa, upoważnia go do działania w jego imieniu w procesie budowlanym w stosunku do wykonawcy, jednakże nie może i nie przenosi na niego swoich praw i obowiązków, wynikających z Prawa budowlanego, które są nieprzenaszalne. Także pozostali usankcjonowani Prawem budowlanym uczestnicy w świetle tego prawa nie są i nie powinni być zobowiązani do stosowania się do poleceń inżyniera kontraktu, które mogą być nieprawidłowe merytorycznie, za ich wykonanie ponoszą natomiast oni odpowiedzialność w świetle Prawa budowlanego.

Inżynier kontraktu w KIO i w sądzie

Definicją pojęcia „inżynier kontraktu” w związku z pojawiającymi się wątpliwościami co do jego charakteru zajmowała się także Krajowa Izba Odwoławcza⁵: Inżynier Kontraktu działający zgodnie z procedurami FIDIC to tzw. bezstronny kontroler. Prawo budowlane nie zawiera pojęcia Inżyniera Kontraktu. Funkcja ta została wprowadzona przez Międzynarodową Federację Inżynierów Konsultantów (skrót z jęz. francuskiego FIDIC) w związku z wejściem Polski do UE. Jak wynika z warunków FIDIC, Inżynier Kontraktu ma być niezależny i działać bezstronnie, bez względu na stosunek prawny łączący go z inwestorem. Mimo pośredniczenia we wszystkich umowach zawieranych między inwestorem a wykonawcą Inżynier Kontraktu nigdy nie może być stroną. Powinien zadbać o to, aby w umowach między inwestorem i wykonawcą istniała równowaga obowiązków oraz korzyści. Jest to zatem ustanowiony mocą postanowień umownych „bezstronny kontroler”, uprawniony do rozstrzygania sporów na tle stosunku obligacyjnego, jednakże nie posiada on żadnych uprawnień wynikających z Prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, że w Warunkach Ogólnych FIDIC nie przewidziano takich uczestników procesu inwestycyjnego, jak kierownik budowy, kierownicy robót lub inspektor nadzoru inwestorskiego. Dlatego też istniejących między tymi uczestnikami sporów kompetencyjnych nie rozstrzyga FIDIC, nie rozstrzyga Prawo budowlane, może je jedynie rozstrzygać umowa, która w sposób odpowiedni, nie wprost, dokona implementacji zasad obcych Prawu budowlanemu wynikających z FIDIC na grunt krajowych regulacji.

Również Sąd Najwyższy rozpatrywał zakres kompetencji inżyniera kontraktu w stosunku do innych uczestników procesu budowlanego w umowie o roboty budowlane, pisząc: Nie powinno być jednak wątpliwości, że w obrębie danej inwestycji mogą funkcjonować inni, niewymienieni powyżej uczestnicy procesu budowlanego. Strony umowy mogą sprecyzować kompetencje inżyniera kontraktu w bardzo szerokim zakresie. W szczególności, nie ma przeszkód, aby inżynier kontraktu działał w imieniu inwestora. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Wymienione podmioty należą do grona ustawowych uczestników tego procesu. Źródłem ich powołania nie będzie wówczas ustawa. O ich udziale, statusie, prawach i obowiązkach będą decydowały określone postanowienia umowne łączącego inwestora z wykonawcą kontraktu⁶.

W rozpatrywanej sprawie strony także posługiwały się Ogólnymi Warunkami FIDIC. Decydując się na zastosowanie tego wzorca w ramach zasady swobody umów, strony inkorporowały wymogi FIDIC do łączącego je stosunku obligacyjnego. Należy przy tym wskazać, że strony umowy o roboty budowlane mogą i powinny wprowadzić modyfikacje w Warunkach Ogólnych FIDIC, zawężając lub rozszerzając uprawnienia inżyniera kontraktu w ramach swobody kontraktowania. Inżynier kontraktu może bowiem działać w imieniu inwestora, jako jego przedstawiciel, obok inspektora nadzoru inwestorskiego, w sposób wyraźny lub dorozumiany⁷. Inżynier kontraktu może być i zwykle bywa wyposażony w szerokie prerogatywy do podejmowania decyzji we wszelkich sprawach związanych z interpretacją projektu budowlanego, umowy wiążącej inwestora z wykonawcą lub wykonawcami, w zakresie wykonania robót budowlanych, dostawy lub usług niezbędnych do realizacji inwestycji oraz w sprawach właściwej interpretacji prawnej wszelkich zaistniałych faktów i zdarzeń przy realizacji inwestycji. Może on częstokroć wydawać innym uczestnikom procesu inwestycyjnego polecenia, decyzje, opinie, zgody, akceptacje i wnioski. Zakres jego uprawnień może być bardzo szeroki, szerszy niż poszczególnych uczestników procesu budowlanego, których uprawnienia wynikają z Prawa budowlanego, i nie mogą być ograniczane postanowieniami umownymi. Należy mieć na względzie podstawę prawną obowiązywania instytucji inżyniera kontraktu, jest nią bowiem sfera obligacyjna obowiązująca inwestora i wykonawcę/wykonawców/ podwykonawców oraz ich przedstawicieli. Jednakże w sferze administracyjnej, dotyczącej zasad wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, ich odpowiedzialności przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego oraz samorządu zawodowego, inżynier kontraktu nie występuje. Może zatem i częstokroć dochodzi do sytuacji nałożenia się obowiązków lub uprawnień inżyniera kontraktu oraz innych uczestników procesu inwestycyjnego, szczególnie kierownika budowy, kierowników robót lub inspektora nadzoru inwestorskiego. Inżynier kontraktu z jego szerokimi prerogatywami może często podejmować decyzje w sferze decyzyjnej kierownika budowy. Jest to spowodowane niespójnością Warunków Ogólnych FIDIC z obowiązującymi w krajowym porządku przepisami Prawa budowlanego. Dla przykładu można podać podejmowanie inicjatywy w zakresie zmian w wykonywanych robotach budowlanych, do czego są uprawnieni zgodnie z art. 23 i 26 Prawa budowlanego kierownik budowy lub inspektor nadzoru inwestorskiego. Tymczasem zgodnie z klauzulą 13.1 uprawnionymi do inicjowania zmian są: inżynier kontraktu lub wykonawca, ostatecznie natomiast polecenie wprowadzenia zmiany wydaje inżynier kontraktu. W takiej sytuacji może dojść do konfliktu między inżynierem kontraktu a kierownikiem budowy lub inspektorem nadzoru, z których każdy może inicjować wprowadzenie odmiennych, jeśli nawet nie sprzecznych zmian w wykonywanych przez wykonawcę robotach budowlanych. W takiej sytuacji to kierownik budowy odpowiedzialny, zgodnie z art. 22 pkt 3 i art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, za prawidłową realizację robót budowlanych powinien się sprzeciwić poleceniom, które byłyby sprzeczne z projektem budowlanym, wiedzą lub sztuką budowlaną. Jak wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt I ACa 521/13: To kierownik budowy powinien dbać o wykonywanie prac budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem. Dysponuje on zarówno wiedzą specjalistyczną, konieczną do oceny propozycji inwestora, jak i instrumentami prawnymi mogącymi powstrzymać bezprawne działania inwestora. Jeśli inwestor proponuje rozwiązania wykraczające poza projekt, kierownik budowy winien się temu sprzeciwić i w ostateczności wstrzymać budowę. Gdyby bowiem kierownik budowy dopuścił do wykonania prac niezgodnie z projektem budowlanym, sztuką lub wiedzą techniczną, poniósłby odpowiedzialność za te nieprawidłowości przed organami nadzoru oraz przed inwestorem. To on bowiem dysponuje wiedzą specjalistyczną i jest zobowiązany do weryfikacji wykonywanych robót i wprowadzanych w nich zmian. Inżynier projektu natomiast nie musi posiadać tej wiedzy specjalistycznej, nie ponosi on także w świetle Prawa budowlanego odpowiedzialności za wprowadzone nawet na jego polecenie zmiany w robotach budowlanych. Jego odpowiedzialność sprowadza się do odpowiedzialności kontraktowej na mocy zawartego kontraktu z inwestorem (art. 471 i nast. k.c.) oraz deliktowej wobec osób trzecich (art. 415 i nast. k.c.). Funkcja ta powinna być sprawowana bezstronnie, w zakresie niekolidującym z kompetencjami innych decydentów, jak kierownik budowy, kierownicy robót lub inspektor nadzoru inwestorskiego. O powodzeniu inwestycji decyduje bowiem współpraca jej uczestników, która jest poprawna, gdy kompetencje każdego z nich są przejrzyście sformułowane i nie pozostawiają pola do sporów kompetencyjnych.

Sprawdź też: Rynkowa wartość inżyniera budownictwa

¹ Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r poz. 1186).

² B. Sagan [w:] J. Strzępka, B. Sagan, E. Zielińska, Prawo umów budowlanych, Warszawa 2012.

³ B. Sagan [w:] J. Strzępka, B. Sagan, E. Zielińska, Prawo umów budowlanych, Warszawa 2012.

⁴ Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 963).

⁵ Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt KIO 2322/18.

⁶ Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II CSK 327/14.

⁷ Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2003 r., III CK 57/02, niepubl.

Agnieszka Mirska, radca prawny