Pozyskiwanie ofert najkorzystniejszych ekonomicznie, a nie najtańszych, jest wyzwaniem nadchodzących lat.
Gdy 9 sierpnia 2010 r. ukazała się publikacja pod tytułem „Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne”, przygotowana w ramach umowy zawartej z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego (MRR), częściowo finansowanej przez Unię Europejską w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007–2013, wydawało się, że czasy najniższej ceny jako jedynego kryterium oceny oferty mamy już za sobą. Tym bardziej że publikowane w tym samym okresie w Raporcie Komisji Europejskiej dane statystyczne wskazywały jednoznacznie, iż w większości przypadków ogłoszeń o zamówieniach publikowanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zamawiający przewidzieli, że wybór oferty najkorzystniejszej ma być dokonany na podstawie bilansu kryterium ceny i innych pozacenowych kryteriów. A więc nie na podstawie jednego kryterium, jakim jest najniższa cena. Ten trend utrzymywał się od kilku lat na rynku europejskich zamówień publicznych, ale do Polski nie dotarł.
Rok później – niejako wychodząc unijnym tendencjom naprzeciw – Urząd Zamówień Publicznych (UZP) wydał własnym nakładem publikację „Kryteria oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego – przykłady i zastosowanie” pod redakcją Jacka Sadowego, prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, a Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT) kolejny podręcznik na ten temat „Kryteria oceny ofert – przyjęte rozwiązania i propozycje zmian”.
Kolejne dwa lata to wysyp zamówień publicznych, zarówno na świadczenie usług intelektualnych, jak i na roboty budowlane – zwłaszcza w infrastrukturze – w których zamawiający oceniali oferty jedynie na podstawie kryterium najniższej ceny. Czym to się skończyło, nie muszę pisać: niedokończone i nierozliczone inwestycje, bankructwa i wzajemne oskarżenia, kto jest temu winien. A sądy jeszcze przez wiele lat będą z mozołem rozstrzygać, po czyjej stronie była racja i komu co się należy.
Dlaczego zatem nie udało się w Polsce zastosować dobrych praktyk i zachodnich wzorców, tym bardziej że pracownicy najważniejszego urzędu od zamówień publicznych też byli przekonani o konieczności wprowadzenia kryteriów oceny ofert innych niż najniższa cena?Dlaczego poza wydaniem przez UZP przywołanej powyżej publikacji Urząd nie przedsięwziął stanowczych i skutecznych działań zmierzających do wypromowania i wprowadzenia w życie pomysłów w niej zawartych, a sama publikacja była i jest wstydliwie chowana w szufladach Urzędu? Dlaczego wreszcie inicjatywy ustawodawcze dotyczące ustawy – Prawo zamówień publicznych skupiały się przez ostatnie dwa lata na zaostrzaniu restrykcji wobec wykonawców, a nie zmierzały w kierunku wymuszenia na zamawiających stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert i wyeliminowania z rynku zamówień publicznych przeróżnych patologii polegających na możliwości posługiwania się zasobami podmiotów trzecich, czyli np. na pożyczaniu referencji?
A najniższa cena jak królowała, tak króluje dalej, niepodzielnie, w większości przetargów po dziś dzień…
Może w takim razie problem tkwi w ustawie? Otóż nie. Ustawodawca jednoznacznie określił, że kryteriami takimi mogą być cena lub cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia,w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis oraz termin wykonania zamówienia (art. 91 ust. 2 upzp). Ale nie jest to katalog zamknięty! To, co jeszcze znajdzie się w tym katalogu, zależy od specyfiki danego zamówienia i inwencji zamawiających. Na podstawie kryteriów określonych w ogłoszeniu i siwz zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę.Pragnę zwrócić uwagę na fakt, że wybór kryteriów jest obowiązkiem, ale jednocześnie prawem zamawiającego, tylko jemu przynależnym. Nigdzie natomiast w ustawie nie jest napisane, że oferta najkorzystniejsza to taka, która ma najniższą cenę.Jest wręcz inaczej – ustawa jasno definiuje „najkorzystniejszą ofertę” jako taką, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu danego zamówienia publicznego (art. 2 ust. 5 upzp).
Tu rodzi się pytanie – dlaczego zatem w większości publicznych postępowań przetargowych jedynym kryterium oceny ofert jest cena?Próbę udzielenia odpowiedzi na to pytanie możemy odnaleźć w publikacji wydanej przez UZP pod redakcją prezesa Jacka Sadowego. Trudno się nie zgodzić ze stwierdzeniami tam zawartymi, że posługiwanie się pozacenowymi kryteriami oceny ofert wymaga dużej wiedzy i doświadczenia oraz że zajmuje to znacznie więcej czasu na etapie przygotowania postępowania przetargowego. Oczywiście nie bez znaczenia jest obawa osób odpowiedzialnych za zamówienia przed koniecznością tłumaczenia się przed różnymi trzyliterowymi instytucjami kontrolującymi za wybranie droższej oferty (ale korzystniejszej!) w przypadku zastosowania kryteriów innych niż cena. Korzystniejszej z punktu widzenia interesu publicznego – o czym się często zapomina.
© K.-U. Häßler – Fotolia.com
Ponadto zamawiający i przeróżni kontrolujący jakoś nie pamiętają, że sukcesem nie jest sam wybór wykonawcy i podpisanie umowy, ale ukończenie danego zamówienia i późniejsze korzystanie z przedmiotu tego zamówienia z pożytkiem dla ogółu społeczeństwa, oraz że tak naprawdę liczyć się powinien najniższy koszt, a nie najniższa cena. I w tym chyba tak naprawdę tkwi problem – w zrozumieniu, że koszt to nie to samo co cena!
Wybór ofert dokonywany na podstawie pozacenowych kryteriów oceny ofert wpływa na zwiększenie konkurencyjności, innowacyjność, wariantowość i szeroko rozumiany dostęp do systemu zamówień publicznych,w konsekwencji umożliwia skuteczne wykorzystywanie środków publicznych. Skuteczne, czyli efektywne, racjonalne i oszczędne. A także pozwalające na uzyskiwanie najlepszych efektów z poniesionych nakładów. Co godne podkreślenia, takie podejście do konkurencyjności w zamówieniach publicznych jest zgodne ze stanowiskiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), co niestety nie dociera do świadomości większości polskich zamawiających.
Korzyść dla zamawiających też jest oczywista – dzięki wykonaniu większej pracy na etapie przygotowania postępowania przetargowego, nawet kosztem dłuższego czasu potrzebnego na opracowanie pozacenowych kryteriów oceny ofert, będą mogli w sposób całkowicie świadomy wybierać wykonawcę zamówienia publicznego, który spełni wymagane przez nich minimum dotyczące jego doświadczenia, posiadania sprzętu lub kadry specjalistów. Taki świadomy zamawiający będzie umiał znacznie dokładniej opisać przedmiot zamówienia,co pozwoli na racjonalne wykorzystanie dostępnego budżetu.
Dobrym przykładem tego, że opracowanie kryteriów pozacenowych nie jest takie trudne dla chcących i odważnych, są ostatnio zakontraktowane usługi na pełnienie funkcji inżyniera dla kontraktów dotyczących spalarni odpadów komunalnych oraz Wrocławskiego Węzła Wodnego (WrWW), a także na same roboty budowlane – niezależnie od wybranej formuły: „wybuduj według projektu zamawiającego” lub „zaprojektuj i wybuduj” dla tych projektów.
Na pytanie, jak określić pozacenowe kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, by nie uchybić restrykcyjnym przepisom upzp, odpowiedzi można szukać w przywołanych w niniejszym artykule publikacjach MRR, UZP i CUPT oraz wprost w dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady: 2004/18/WE i 2004/17/WE z dnia 31 marca 2004 r. oraz 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r.
Podstawową sprawą jest takie określenie tych kryteriów, by były one czytelne, zrozumiałe i sformułowane w sposób nieutrudniający uczciwej konkurencji oraz by były określone w sposób jasny, precyzyjny i niebudzący wątpliwości co do ich oceny. Ponadto nie mogą powodować dowolnej interpretacji, a jednoznaczność i precyzja przepisów nie powinna dawać zamawiającemu nieograniczonej swobody w wyborze oferty. Trzeba wyraźnie podkreślić, że ustawodawca przewidział, iż kryteria mogą być zarówno wymierne (mierzalne w matematyczny sposób), jak i niewymierne,czyli takie, których nie da się opisać matematycznym wzorem czy formułą zamkniętą. Niemniej muszą być kwantyfikowalne i muszą pozwalać na ujęcie liczbowe tych kryteriów, które zostały podane opisowo.
Żadne kryteria oceny oferty (i wyboru oferty najkorzystniejszej) nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej i finansowej, czyli takich właściwości, które są potrzebne zamawiającemu do dokonania oceny wiarygodności wykonawcy (z zastrzeżeniem usług o charakterze niepriorytetowym). Na podstawie zaproponowanych przez siebie kryteriów zamawiający ma dokonać oceny ofert pod kątem warunków oferty, a nie właściwości wykonawcy.
© bzyxx – Fotolia.com
Tu drobna dygresja – zamawiający mogą stosować procedurę przetargu ograniczonego, która jest zaliczana do podstawowych trybów udzielania zamówień. Ta procedura pozwala na ustalenie w pierwszym etapie rankingu wykonawców w zależności od ich właściwości i wiarygodności! Dopiero w drugim etapie dochodzi do oceniania ofert. Na drugim etapie też można zaproponować pozacenowe kryteria wyboru ofert pod kątem jej warunków. Tylko że trzeba to wszystko wcześniej przewidzieć i opisać w ogłoszeniu i siwz.
Poszczególne pozacenowe kryteria mogą zostać opisane za pomocą dodatkowych podkryteriów (czyli każde z kryteriów może być opisane przez kolejne kryteria), które z kolei, gdy nie są mierzalne, powinny zostać opisane, by umożliwić ich kwantyfikowalność. Aby spełnić wymóg jasności i jednoznaczności, poszczególnym kryteriom i podkryteriom należy przypisać wagę określającą, jakie znaczenie przy ocenie będzie miało każde z nich. Podaje się ją jako wartość punktową w procentach, przy założeniu, że suma wszystkich wartości punktowych, wyrażonych procentowo dla wszystkich kryteriów, jest równa 100%. Dokonywanie oceny ofert jest procesem mierzenia stopnia spełnienia przez daną ofertę preferencji zamawiającego przy założeniu, że wcześniej zostały ustalone zasady przyznawania punktów ofertom za poszczególne kryteria i podkryteria. W efekcie każda oferta uzyskuje określoną sumę punktów decydującą o kolejności, czyli o tym, która oferta jest dla zamawiającego najkorzystniejsza z punktu widzenia ustalonych przez niego kryteriów oceny ofert.
Dla przykładu zostaną podane kryteria wyboru wykonawcy usługi konsultanta/inżyniera:
|
Przykład 1, kontrakt WrWW dla kontraktu WrWW: Kryteria, podkryteria i system punktowania przy ocenie pełnej oferty technicznej: |
Punkty
|
|
|
(I)
|
Specyficzne doświadczenie konsultanta adekwatne do obecnego zamówienia:
|
[5]
|
|
(II)
|
Adekwatność zaproponowanej metodologii i planu pracy w stosunku do opisu przedmiotu zamówienia:
|
|
|
a) techniczne podejście i metodologia realizacji zamówienia
|
[10]
|
|
|
b) plan pracy
|
[5]
|
|
|
c) organizacja i zaproponowany personel
|
[5]
|
|
|
Całkowita liczba punktów za kryterium (II)
|
[20]
|
|
|
(III)
|
Kluczowy personel – kwalifikacje i kompetencje do realizacji zamówienia:
|
|
|
|
a) kierownik projektu
|
[12]
|
|
|
b) zastępca kierownika projektu
|
[10]
|
|
|
c) główny inżynier projektant
|
[10]
|
|
|
d) inspektor nadzoru – inżynier rezydent
|
[9]
|
|
|
e) hydrolog
|
[6]
|
|
|
f) specjalista ds. społecznych i przesiedleń/ekspert prawny
|
[6]
|
|
|
g) eksperta ds. zarządzania środowiskiem
|
[6]
|
|
|
h) ekspert finansowy
|
[6]
|
|
|
Całkowita liczba punktów za kryterium (III):
|
[65]
|
|
Liczba punktów przyznana za każdą powyższą pozycję lub dziedzinę powinna być określona przy rozważeniu następujących
|
||
|
Ogólne kwalifikacje i znajomość języka
|
[waga 30%]
|
|
|
Ogólne doświadczenie zawodowe
|
[waga 50%]
|
|
|
Specyficzne doświadczenie zawodowe
|
[waga 20%]
|
|
|
Całkowita waga:
|
100%
|
|
|
(IV)
|
Udział ekspertów krajowych w zaproponowanym personelu kluczowym
|
[10]
|
|
dla kontraktu KHK:
|
Punkty
|
|
|
1.
|
Cena (C)
|
[55]
|
|
2.
|
Metodologia realizacji zamówienia (M)
|
[45]
|
Przykład 2, kontrakt KHK
1. Zasady oceny kryterium „Cena” (C).
W kryterium „Cena” maksymalna liczba punktów może wynosić 55, a liczba punktów zaokrąglona do dwóch miejsc po przecinku, przyznana danej ofercie, zostanie obliczona według wzoru:
Pi(C) = (Cmin/Ci) x Max(C) gdzie:
Pi(C) – liczba punktów, które otrzyma oferta „i” za kryterium „Cena”,
Cmin – najniższa cena spośród wszystkich ważnych i nieodrzuconych ofert,
Ci – cena oferty „i”,
Max(C) – maksymalna liczba punktów, którą można otrzymać za kryterium „Cena”.
2. Zasady oceny kryterium „Metodologia realizacji zamówienia” (M).
W kryterium „Metodologia realizacji zamówienia” maksymalna liczba punktów może wynosić 45, a liczba punktów przyznana danej ofercie zostanie obliczona według wzoru:
Pi(M) = Pi(M1) + Pi(M2) + Pi(M3)
gdzie:
Pi(M) – liczba punktów, które otrzyma oferta „i” za kryterium „Metodologia realizacji zamówienia”,
Pi(M1) – liczba punktów, które otrzyma oferta „i” za podkryterium „Organizacja zespołu” (M1),
Pi(M2) – liczba punktów, które otrzyma oferta „i” za podkryterium „Organizacja kontroli jakości” (M2),
Pi(M3) – liczba punktów, które otrzyma oferta „i” za podkryterium „Zastępowalność kluczowego personelu” (M3).
Przy ocenie ofert w kryterium „Metodologia realizacji zamówienia” zamawiający będzie stosował następujące podkryteria, dla których maksymalna liczba punktów może wynosić:
|
Lp.
|
Podkryterium
|
Maksymalna liczba punktów
|
|
1
|
Organizacja zespołu (M1)
|
18
|
|
2
|
Organizacja kontroli jakości (M2)
|
9
|
|
3
|
Zastępowalność kluczowego personelu (M3)
|
18
|
a) Zasady oceny podkryterium „Organizacja zespołu” (M1).
W podkryterium „Organizacja zespołu” maksymalna liczba uzyskanych punktów może wynosić 18. Liczba punktów zostanie przyznana za dołączenie schematu organizacyjnego realizacji Kontraktu nr 4 wraz z opisem zakresu odpowiedzialności i obowiązków członków zespołu (maksymalnie 12 punktów), sposobu zapewnienia przepływu informacji pomiędzy członkami zespołu, w tym z opisem stosowanych przez wykonawcę narzędzi informatycznych (maksymalnie 3 punkty) oraz sposobów koordynacji realizacji Kontraktu nr 4 przez szefa zespołu (maksymalnie 3 punkty). Zamawiający wymaga, aby wykonawcy ujęli w schemacie wszystkie osoby niezbędne do realizacji Kontraktu nr 4 wynikające z wymagań zamawiającego, które są opisane w IDW i OPZ, nie ograniczając się do minimalnego składu kluczowego personelu.
Punkty będą przyznawane w następujący sposób:
– 0–6 punktów, gdy zaproponowana w ofercie przez wykonawcę organizacja zespołu zapewnia spełnienie powyższych wymagań w stopniu niedostatecznym,
– 7–12 punktów, gdy zaproponowana w ofercie przez wykonawcę organizacja zespołu zapewnia spełnienie powyższych wymagań w stopniu dostatecznym,
– 13–18 punktów, gdy zaproponowana w ofercie przez wykonawcę organizacja zespołu zapewnia spełnienie powyższych wymagań w stopniu dobrym.
b) Zasady oceny podkryterium „Organizacja kontroli jakości” (M2).
W podkryterium „Organizacja kontroli jakości” maksymalna liczba uzyskanych punktów może wynosić 9. Liczba punktów zostanie przyznana za zaproponowanie metod stosowanych dla zapewnienia, kontroli i badania jakości (maksymalnie 3 punkty), opis kluczowych problemów, jakie przewiduje wykonawca dla osiągnięcia celów i wyników Kontraktu nr 1 (maksymalnie 3 punkty), oraz opis przewidywanego ryzyka mającego wpływ na wykonanie Kontraktu nr 1 i 4 (maksymalnie 3 punkty).
Punkty będą przyznawane w następujący sposób:
– 0–3 punktów, gdy zaproponowana w ofercie przez wykonawcę organizacja kontroli jakości spełnia powyższe wymagania w stopniu niedostatecznym,
– 4–6 punktów, gdy zaproponowana w ofercie przez wykonawcę organizacja kontroli jakości spełnia powyższe wymagania w stopniu dostatecznym,
– 7–9 punktów, gdy zaproponowana w ofercie przez wykonawcę organizacja kontroli jakości spełnia powyższe wymagania w stopniu dobrym.
c) Zasady oceny podkryterium „Zastępowalność kluczowego personelu” (M3).
W podkryterium „Zastępowalność kluczowego personelu” maksymalna liczba uzyskanych punktów może wynosić 18. Liczba punktów zostanie przyznana za wskazanie osób mogących zastępować czasowo lub stale osoby, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia i które będą wskazane przez wykonawcę w ofercie jako kluczowy personel. Dla każdej osoby wskazanej w ofercie, mającej uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia, jako kluczowy personel można wskazać co najwyżej dwie inne osoby na zastępstwo, spełniające minimalne wymagania zamawiającego dla danej osoby kluczowego personelu w zakresie kwalifikacji i doświadczenia, określonych w 9.2.1, część I IDW.
Punkty będą przyznawane w następujący sposób: za każdą osobę na zastępstwo inżyniera rezydenta – 2 punkty, a za każdą inną osobę na zastępstwo kluczowego personelu, z wyjątkiem inżyniera rezydenta – 1 punkt.
3. Ostateczna ocena punktowa
Ocena punktowa danej oferty będzie wynikała z zsumowania liczby punktów otrzymanych przez tę ofertę za poszczególne kryteria i obliczona według wzoru:
Pi = Pi(C) + Pi(M)
gdzie:
Pi – liczba punktów otrzymanych przez ofertę „i”,
Pi(C) – liczba punktów, które otrzyma oferta „i” za kryterium „Cena”,
Pi(M) – liczba punktów, które otrzyma oferta „i” za kryterium „Metodologia realizacji zamówienia”.
Niniejsze zamówienie zostanie udzielone temu wykonawcy, którego oferta otrzyma najwyższą liczbę punktów w ostatecznej ocenie punktowej oferty. Jeżeli nie można wybrać oferty najkorzystniejszej ze względu na to, że dwie lub więcej niż dwie oferty otrzymały jednakową ostateczną ocenę punktową oferty, zamawiający wybierze spośród tych ofert ofertę z najniższą ceną.
(Więcej informacji oraz kryteria wyboru oferty na budowę zakładu termicznego przekształcania odpadów na stronie: http://www.khk.krakow.pl/bip/przetargi/zamowienia-publiczne/kontrakt-nr-1-budowa-zakladu-termicznego-przeksztalcania-odpadow-28/).
Oczywiście poważną trudność może stanowić ustalenie kryteriów niemierzalnych, podlegających kwantyfikacji przez stopniowanie. Każdy stopień musi być opisany dostatecznie zrozumiałymi słowami, którym daje się przypisać stopień spełnienia wymagań zamawiającego. Takimi słowami mogą być np.: dobry, dostateczny, niedostateczny czy wypełniający kompleksowo, wypełniający częściowo, wypełniający w sposób niesatysfakcjonujący. Należy pamiętać, że to zamawiający decydują o tym, jak punktować poszczególne oferty, a ustawa daje im pewien zakres uznaniowości w tej kwestii. To zamawiający na podstawie zaproponowanego przez siebie w ogłoszeniu i siwz opisu kryteriów i ich znaczenia oraz sposobu oceny ofert dokonuje wartościującej oceny ofert. Kryteria i sposób oceny nie mogą ulec zmianie po upływie terminu składania ofert, a w przypadku przetargów ograniczonych oraz negocjacji z ogłoszeniem i dialogu konkurencyjnego – po upływie terminu składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Przebieg oceny ofert musi być protokołowany. Protokół powinien zawierać streszczenie oceny i porównania złożonych ofert oraz mieć dołączone karty indywidualnej oceny ofert. Przy ocenie ofert zamawiający nie mogą brać pod uwagę innych kryteriów niż wymienione w ogłoszeniu i siwz, nawet takich, które ewidentnie wskazują, że dana oferta byłaby dla zamawiającego najkorzystniejsza, gdyby zastosować inne kryterium.
Tomasz Latawiec
inżynier konsultant, prezes Zarządu Stowarzyszenia Inżynierów Doradców i Rzeczoznawców (SIDiR)
Bibliografia
1. Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi.
2. Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych.
3. Dyrektywa 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE.
4. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Przewodnik dla Beneficjenta Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Największe zagrożenia w procedurze udzielania zamówień publicznych, Warszawa, marzec 2010.
5. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne, Warszawa, 20 lipca 2010.
6. Centrum Unijnych Projektów Transportowych, Kryteria oceny ofert – przyjęte rozwiązania i propozycje zmian, Warszawa, sierpień 2011.
7. Urząd Zamówień Publicznych, Kryteria oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego – przykłady i zastosowanie, pod redakcją Jacka Sadowego, Warszawa 2011.
8. Z. Bocze, Realizacja inwestycji budowlanych w systemie zamówień publicznych oraz procedury FIDIC, Szczecin, maj 2010.
9. T. Latawiec, Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, „Biuletyn Konsultant”, październik 2010 r., nr 18.
