Królowa jest tylko jedna?

Tytuł niniejszego artykułu nawiązuje do tytułu informacji z popularnego serwisu budowlanego, w której zawarto okresowe podsumowanie dotyczące udzielonych zamówień publicznych w sektorze budowlanym. Przytoczone tam dane były jednoznaczne – na rynku budowlanym królowa jest tylko jedna – cena.  Była ona jedynym kryterium wyboru oferty w przypadku 95% postępowań na roboty budowlane,93% postępowań na dostawy i 88% postępowań na usługi. 

A przecież to właśnie najniższa cena jest obiektem ciągłej krytyki ze strony zarówno wykonawców, jak i zamawiających. W pierwszej kolejności wymieniana jest jako przyczyna złej jakości realizowanych usług, dostaw i robót budowlanych. Najniższa cena jako jedyne kryterium wyboru wykonawcy jest też ponoć odpowiedzialna za nieterminowe realizowanie podpisanych umów.

Niezależnie od negatywnych konsekwencji rozstrzygania przetargów w oparciu o kryterium najniższej ceny należałoby zastanowić się, czy jest ona faktycznie jedyną przyczyną trudności w rzetelnym i terminowym wywiązywaniu się z zawartych umów.

Być może obok królowej – ceny, na tronie zasiada jeszcze jedna królowa – przetarg nieograniczony.

W powszechnej opinii przetarg nieograniczony uważany jest za oznakę zdrowia w systemie zamówień publicznych. Zapewnia uczciwą konkurencję, przeciwdziała korupcji i jest przejrzysty dla wszystkich stron postępowania. Obok przetargu ograniczonego stanowi podstawowy tryb udzielania zamówień publicznych w naszym kraju.

Udział tego trybu w stosunku do pozostałych trybów udzielania zamówień w Polsce stale rośnie. W porównaniu z 2007 r. wzrósł o ponad 20% i wynosi obecnie prawie 84%. Ma on też znaczącą przewagę nad drugim trybem podstawowym – przetargiem ograniczonym (w ubiegłym roku zaledwie 0,60% postępowań odbyło się w tym trybie). Analizując obecne tendencje na rynku zamówień publicznych, należy oczekiwać dalszego wzrostu liczby zamówień udzielanych z zastosowaniem przetargu nieograniczonego. Nie negując niewątpliwych zalet, jakimi charakteryzuje się przetarg nieograniczony, można mieć jednak wątpliwości, czy jest to najwłaściwszy tryb dla każdego rodzaju zamówień publicznych udzielanych na rynku budowlanym.

Jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy stosowaniu przetargu nieograniczonego jest zachowanie uczciwej konkurencji. Temu celowi służą różne zapisy w przepisach, w tym art. 29 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z zapisami zawartymi w tym artykule: Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.

Zapisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Na etapie przetargu zamawiający ma obowiązek w sposób pełny i czytelny opisać przedmiot zamówienia, tak by każdy z potencjalnych oferentów mógł bez żadnych wątpliwości dokonać wyceny. Leży to w jego interesie, a także w interesie wykonawcy. Zamawiający ma szansę otrzymać  porównywalne oferty, a wykonawca – możliwość podpisania korzystnej umowy, którą będzie w stanie zrealizować zgodnie z oczekiwaniami zamawiającego. Bywa jednak tak, że rzeczywistość w zamówieniach publicznych daleka jest od założeń ustawodawcy.

Dotyczy to głównie zamówień na usługi projektowe, w szczególności na projekty drogowe. Problem polega na tym, że mało czytelny opis przedmiotu zamówienia jest tam na porządku dziennym. I najczęściej wcale nie wynika to z niedbałości zamawiającego w tym zakresie. Po prostu na tym etapie nie jest on w stanie rozpoznać faktycznego rodzaju i rozmiaru robót,jakie wystąpią podczas opracowania dokumentacji projektowej.

Jest to m.in. konsekwencją przyjętego w naszym kraju sposobu prowadzenia procesu inwestycyjnego. Zgodnie z nim jednostka projektowa, realizując zlecenie na opracowanie dokumentacji projektowej, najczęściej jest odpowiedzialna za całość spraw projektowych i okołoprojektowych.  W efekcie do jej obowiązków należy przygotowanie materiałów przedprojektowych (geodezja, geologia, rozpoznanie spraw środowiskowych, ocena stanu istniejącego), opracowanie projektu podstawowego, a równolegle opracowanie projektów branżowych będących konsekwencją opracowania projektu podstawowego.

© rupbilder – Fotolia.com

W przypadku projektów drogowych zamawiający może np. dość szczegółowo określić podstawowe parametry charakteryzujące główny przedmiot zamówienia,tj. długość odcinka drogi, jego klasę i planowane wyposażenie. Natomiast zakres pozostałych opracowań oparty jest głównie na jego przypuszczeniach,a nie na faktycznej wiedzy w tym zakresie.  

Żądając od projektanta np. opracowania dokumentacji badań podłoża gruntowego, zamawiający nie może precyzyjnie określić liczby odwiertów do wykonania, gdyż ich ilość jest pochodną klasy drogi i stopnia złożoności podłoża. O ile określenie klasy drogi nie stanowi większego problemu, o tyle określenie drugiego parametru na tym etapie jest z reguły niemożliwe.

Taki sam problem napotyka zamawiający, próbując opisać np. zakres projektów branżowych będących konsekwencją opracowania podstawowego. Dla projektów drogowych są to m.in.  projekty likwidacji kolizji z urządzeniami obcymi infrastruktury technicznej (projekty elektryczne, teletechniczne, sanitarne). Z samodzielnej analizy dostępnych materiałów zamawiający może co najwyżej stwierdzić fakt potencjalnej kolizji, natomiast jej faktyczny zakres i sposób rozwiązania możliwy jest do określenia dopiero po otrzymaniu stosownych warunków od właściciela danej sieci. A te z reguły są dostępne dopiero po rozpoczęciu prac projektowych, tzn. po wstępnym opracowaniu projektu podstawowego.

Dlatego nie mając pełnej wiedzy na temat faktycznego zakresu robót, a chcąc jednocześnie uniknąć późniejszych roszczeń ze strony wykonawcy, zamawiający próbuje w miarę możliwości stworzyć taką specyfikację istotnych warunków zamówienia, która zabezpieczy jego interesy na etapie realizacji umowy.Dotyczy to zarówno zakresu robót objętych zamówieniem, jak i terminu wykonania.

W praktyce w stosunku do zakresu objętego postępowaniem oznacza to np. tworzenie specjalnych formularzy cenowych, na których jednostka projektowa zobowiązana jest podać kwoty za poszczególne opracowania. A ponieważ sam zamawiający nie ma pełnej wiedzy o konieczności ich wykonania, z reguły opatrzone są zapisem typu „cena sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jeżeli zajdzie taka konieczność – … zł”. Konsekwencją tych zapisów jest oczywiście anulowanie wynagrodzenia za tę część opracowania, która nie wystąpiła, mimo wcześniejszej informacji, że proponowana w przetargu cena jest ceną ryczałtową.   

Problem zamawiającego dotyczący pełnego opisu zakresu robót  staje się automatycznie problemem oferenta na etapie przygotowania oferty. Z reguły wyceny poszczególnych opracowań dokonuje się na podstawie odpowiednich cenników prac projektowych bądź w określonym zakresie w oparciu o własną wiedzę i doświadczenie. 

Jeśli jednak jedyną informacją podaną przez zamawiającego jest sam fakt wystąpienia danego opracowania, nie ma możliwości właściwej i porównywalnej wyceny danego zakresu prac. Przy wykonywaniu opracowań dla inwestycji liniowych wyceny dokonuje się przecież w oparciu o charakterystyczne parametry danej sieci, w tym jej długość. W tym wypadku oferent zmuszony jest dokonać wyceny zryczałtowanej pozycji opracowania. A czy ta pozycja w praktyce okaże się projektem branżowym o długości 100 m czy może 1000 m – wykonawca dowie się dopiero kilka miesięcy po podpisaniu umowy.

Ponieważ bliżej niesprecyzowanych robót towarzyszących powiązanych z realizacją projektu podstawowego jest często dość dużo, nie może dziwić ogromna rozbieżność cenowa występująca w poszczególnych przetargach na prace projektowe.Na przykład w jednym z nich przy ponad 20 złożonych ofertach najniższa oferowana cena oscylowała w granicach 42 000 zł netto, a najwyższa w granicach 242 000 zł. Pozostałe oferty mieściły się w całym zakresie pośrednim bez wskazania jakiegoś „właściwego” przedziału cenowego. Tak duża rozbieżność cenowa nie może być związana wyłącznie z różnymi stawkami wynagrodzeń stosowanymi przez poszczególne biura. Bardziej wskazuje na fakt, że każdy z oferentów wyceniał własne wyobrażenie faktycznego zakresu robót  będących przedmiotem postępowania.

Brak pełnego opisu zakresu prac skutkuje też problemem z właściwym określeniem wymaganego terminu realizacji umowy. Trudno bowiem dokładnie ocenić czas wykonania projektu, jeżeli nie zna się całego zakresu robót do wykonania ani nie ma się pełnej wiedzy o wymaganej procedurze administracyjnej.Na porządku dziennym są więc zapisy w SIWZ określające wariantowy wymóg uzyskania właściwego dokumentu z administracji budowlanej, tj. zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Niestety, obie te procedury oznaczają dla projektanta zupełnie inny zakres czynności. W przypadku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dochodzi konieczność pozyskania dodatkowych dokumentów (np. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), które mogą skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjnego o kilka miesięcy.

Jednocześnie działania zamawiającego próbującego wymóc realizację przedmiotu zamówienia w terminie umownym często mogą kojarzyć się z próbą zaklinania rzeczywistości. Przekłada się to bezpośrednio na wysokość kar umownych, jakie narzucane są w projekcie umowy. W konkretnych przypadkach można się spotkać z sytuacją, gdy w SIWZ zawarte są zapisy mówiące o wysokości kar umownych sięgających 2% za każdy dzień zwłoki, podczas gdy w normalnej sytuacji powinny one oscylować w granicach 0,2%, a więc na poziomie 10-krotnie niższym. 

Konsekwencje takiego sposobu udzielania zamówień na prace projektowe można powiązać z coraz częstszymi problemami podczas realizacji inwestycji.  Ze strony zamawiających, a także firm budowlanych słyszy się opinie dotyczące niskiej jakości opracowań projektowych.  W konsekwencji licznych „braków”, „niedoróbek” i „pomyłek projektowych” wykonawcy są zmuszeni do wstrzymywania realizacji robót, a inwestorzy do ponoszenia dodatkowych nakładów finansowych na roboty nieprzewidziane.  

Nie ulega wątpliwości, że to nie prawo zamówień publicznych jest jedyną przyczyną problemów w całym procesie inwestycyjnym. Ma ono jednak ogromny wpływ na przebieg tego procesu, dlatego należy dążyć do takich jego zmian, które zapewnią zamawiającemu najlepszego wykonawcę w zakresie usług, dostaw czy robót budowlanych.

W zakresie zamówień na prace projektowe przetarg nieograniczony tak mocno zakorzenił się w naszej świadomości, że nikt już nie podważa jego prymatu. A ponieważ udział w naszych przetargach, nawet tych niedużych, biorą również biura projektów z innych krajów, wnioskujemy, że podobna sytuacja występuje na całym obszarze Unii Europejskiej.

Tym większe może być zdziwienie potencjalnego wykonawcy chcącego ubiegać się o prace projektowe poza granicami Polski, np. w Niemczech.Okazuje się bowiem, że zamówienia publiczne na prace projektowe regulowane są tam zupełnie inaczej.Określają je odpowiednie przepisy, w tym „Ujednolicone warunki zlecania świadczeń oferowanych przez osoby wykonujące wolny zawód” (VOF). Obejmują one m.in. usługi architektoniczne, usługi inżynieryjne i zintegrowane usługi inżynieryjne. A jedną z przesłanek wyboru tego sposobu zlecania usługi jest właśnie niemożność jednoznacznego i wyczerpującego opisu zamawianego świadczenia. 

W  przypadku zlecania świadczeń w oparciu o ww. przepisy postępowanie odbywa się w procedurze negocjacyjnej po uprzednim opublikowaniu ogłoszenia o zamówieniu publicznym. W konsekwencji tego zamawiający wybiera sobie do dalszych negocjacji kandydatów (nie mniej niż trzech), którzy jego zdaniem są w stanie najlepiej zrealizować zamówienie. Negocjacje takie mogą mieć formę spotkania, na którym wykonawca przedstawia swój zespół projektowy, omawia potencjał firmy oraz może zaprezentować swój sposób realizacji projektu. A wszystko to w stosunku do przedmiotu zamówienia traktowanego w naszych realiach jako „jednoznacznie i wyczerpująco” opisany. Co więcej, zamawiający, negocjując z kandydatami, nie musi kierować się ceną jako kryterium. Dopuszczalna jest sytuacja, w której zamawiający dopiero po wyborze wykonawcy negocjuje z nim warunki umowy, w tym wynagrodzenie.

Przykładowo w konkretnej umowie o „typowe” opracowanie projektowe wykonawca oprócz ustalonego umownego wynagrodzenia ma też wynagrodzenie dodatkowe według stawki godzinowej. Jest to jego dodatkowe zabezpieczenie w stosunku do zakresu robót trudnych do określenia na etapie podpisywania umowy.  Z kolei w rubryce „Termin zakończenia umowy” znajduje się zapis: „Termin końcowy opracowania dokumentacji i poszczególne terminy cząstkowe zostaną uszczegółowione między zamawiającym a wykonawcą”.

Takie podejście do udzielania zamówień na prace projektowe z pewnością nie jest pozbawione wad. Jednak z punktu widzenia zamawiającego daje mu znacznie większą możliwość wyboru takiego wykonawcy, który zrealizuje umowę zgodnie z jego oczekiwaniami. 

Czy analogiczny system udzielania zamówień na prace projektowe byłby możliwy w Polsce? Zasadniczo w naszym systemie zamówień publicznych funkcjonują porównywalne tryby. Są one jednak dopuszczalne wyjątkowo, co prowadzi do tego, że ich udział w rynku zamówień publicznych jest bardzo niewielki. Trybem takim jest choćby tryb negocjacji z ogłoszeniem. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest niemożność dokonania właściwej wyceny dostaw, usług lub robót budowlanych.

Niestety, w naszych realiach, gdzie zamawiający często obawia się zastosowania drugiego trybu podstawowego, tj. przetargu ograniczonego, gdyż jak sama nazwa wskazuje – „ogranicza konkurencję”, możliwość szerszego stosowania innych trybów wydaje się obecnie mało realna,ze szkodą dla nas wszystkich, o czym coraz częściej można się przekonać, ubiegając się o zamówienie publiczne.

Andrzej Cegielnik

prezes GIFK InterPROJEKT