W 2012 r. w Polsce zarejestrowano 426 katastrof budowlanych, tj. o 222 katastrofy mniej niż w 2011 r. Poszkodowanych zostało 80 osób, w tym 17 zginęło.
Pojęcie katastrofy budowlanej w ustawie – Prawo budowlane
W 1994 r. po raz pierwszy w Polsce, w akcie rangi ustawowej, została uregulowana sprawa katastrof budowlanych. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) wprowadziła definicję katastrofy budowlanej, przyjmującą założenie, że zdarzenie musi nosić wszystkie ustawowe znamiona katastrofy budowlanej, aby możliwe było prowadzenie postępowania wyjaśniającego – zgodnie z przepisami rozdziału 7 ww. ustawy.
W art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) zdefiniowano pojęcie katastrofy budowlanej jako niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów.Definicja ta nawiązuje do definicji katastrofy obiektu budowlanego przyjętej w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
Uregulowanie prawne pojęcia „katastrofa budowlana” w przepisach ustawy – Prawo budowlane jest wiążące dla podmiotów stosujących te przepisy, a także dla organów administracji publicznej właściwych w sprawach robót i obiektów budowlanych. Ze względu na częste niewłaściwe utożsamianie zdarzenia „katastrofy budowlanej” ze zdarzeniem „awarii budowlanej” korzystne byłoby również zdefiniowanie w przepisach ww. ustawy pojęcia „awarii budowlanej”.
Właściwe stosowanie pojęcia katastrofy budowlanej, zawartego w art. 73 ww. ustawy, wymaga wyjaśnienia kryteriów przyjętych w definicji pojęcia.
Obiekty, których dotyczy pojęcie katastrofy budowlanej
Ustawodawca określa zbiór obiektów, których zniszczenie może być uznane za katastrofę budowlaną – zaliczając do tego zbioru, oprócz obiektów budowlanych, pewne obiekty wykorzystywane podczas realizacji robót budowlanych, takie jak:
– konstrukcyjne elementy rusztowania,
– urządzenia formujące,
– ścianki szczelne,
– obudowy wykopów.
Wymienione obiekty (niestanowiące obiektów budowlanych) zostały włączone do pojęcia katastrofy budowlanej ze względu na ich znaczenie w wykonywaniu robót budowlanych. Są to obiekty wpływające na bezpieczeństwo wykonywanych robót budowlanych oraz jakość tych robót. Uznano, że zagrożenia dla ludzi wykonujących pracę na rusztowaniach i w wykopach nie mogą pozostać poza zakresem zainteresowania odpowiednich służb, zatem celowe jest wyjaśnianie wszelkich niebezpiecznych zdarzeń związanych z tymi urządzeniami i wyciąganie z tych zdarzeń odpowiednich wniosków na przyszłość.
Należy zauważyć, że w definicji katastrofy budowlanej nie ujęto wszystkich obiektów wpływających na bezpieczeństwo wykonywanych robót budowlanych, na przykład żurawi budowlanych,które są współcześnie powszechnie wykorzystywane podczas realizacji obiektów budowlanych, a które w wyniku utraty stateczności czasami ulegają zniszczeniu i stają się bezpośrednią przyczyną zniszczeń i uszkodzeń realizowanych obiektów budowlanych lub obiektów budowlanych istniejących w rejonie budowy.
Zatem zdarzenia zniszczenia, jeżeli dotyczą innych obiektów (niż wymienione w art. 73), nie stanowią katastrofy budowlanej – nawet jeśli nastąpiły w sposób niezamierzony i gwałtowny.
Przyjęte w art. 73 określenie „obiekt budowlany lub jego część” wskazuje, że przepis odnosi się do wszystkich obiektów budowlanych, określonych w art. 3 ustawy – Prawo budowlane, zarówno stałych, jak i tymczasowych, bez względu na ich wielkość. Istotnym problemem staje się właściwe odczytanie pojęcia części obiektu budowlanego, którego zniszczenie będziemy traktowali jako katastrofę budowlaną.Sformułowanie „część obiektu budowlanego” nie określa bowiem wielkości tej części w stosunku do całości obiektu ani jej przeznaczenia w obiekcie budowlanym. Zatem pojęcie „część obiektu budowlanego” może być różnie rozumiane, np. jako fragment (element składowy) tego obiektu, będący wynikiem określonego celowo podziału ze względu na spełnianie jakiejś określonej funkcji, przykładowo konstrukcyjnej lub niekonstrukcyjnej.
Zniszczenie obiektu lub jego części powinno być rozumiane jako całkowita utrata właściwości technicznych jego elementów, uniemożliwiająca użytkowanie obiektu (lub jego części) zgodnie z jego przeznaczeniem.W szczególności dotyczy to zniszczenia elementów konstrukcyjnych obiektu (takich jak: ściany nośne i samonośne, słupy, filary, belki, podciągi, stropy), których stan techniczny wpływa na możliwość dalszego użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Częściowe wyjaśnienie tego problemu zawarto w art. 73 pkt 2 Prawa budowlanego, określającym zdarzenia, które nie są katastrofą budowlaną.Zalicza się do nich:
a) uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany,
b) uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami,
c) awarię instalacji.
Wynika z tego, że zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami (np. zniszczenie ogrodzenia) czy uszkodzenie instalacji obiektu nie jest katastrofą budowlaną, chociaż może to utrudniać, a nawet uniemożliwiać użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast zdarzenie zniszczenia całości lub części urządzeń budowlanych, związanych z innymi obiektami niż budynki lub stanowiących samodzielne obiekty budowlane (jeżeli zdarzenie to spełnia pozostałe kryteria definicji katastrofy budowlanej) – stanowi katastrofę budowlaną.
Rys. 1 Elementy obiektów budowlanych objętych zniszczeniem podczas katastrof budowlanych w 2012 r.
Rodzaj robót budowlanych umożliwiających odtworzenie stanu zdatności obiektu budowlanego poddanego zdarzeniom uszkodzenia lub zniszczenia może być wyznacznikiem stanu obiektu budowlanego (lub jego części) po wystąpieniu ww. zdarzeń:
– odtworzenie stanu zdatności obiektu (lub jego części) znajdującego się w stanie zniszczenia wymaga podjęcia robót budowlanych polegających na odbudowie obiektu lub jego części, natomiast
– odtworzenie stanu zdatności obiektu (lub jego części) znajdującego się w stanie uszkodzenia wymaga wykonania robót konserwacyjno-remontowych.
Kryterium gwałtowności zdarzenia zniszczenia
Kryterium gwałtowności zdarzenia zniszczenia obiektu dotyczy szybkości zmiany stanu obiektu wyrażającej czas jego przejścia w stan zniszczenia i jest rozumiane jako gwałtowna (szybka, nagła, raptowna) zmiana tego stanu. Nie precyzuje się tu długości czasu trwania procesu niszczenia obiektu, co może stanowić istotny problem w ocenie zdarzenia jako katastrofy budowlanej.Można przypuszczać, że intencją ustawodawcy było założenie, iż przebieg procesu niszczenia obiektu wynoszący sekundy, minuty, godziny czy nawet dni (w przypadku katastrofy postępującej) należy traktować jako zdarzenie gwałtowne odróżniające się zdecydowanie od procesu naturalnego zużycia obiektu rozpatrywanego w kontekście przewidywanego czasu jego istnienia (wynoszącego kilkadziesiąt czy więcej lat).
Zatem zdarzenie zniszczenia obiektu ma być gwałtowne, czyli niespodziewane, a więc nie będzie katastrofą budowlaną:
– powolne niszczenie obiektu budowlanego wywołane jego długotrwałym użytkowaniem bez napraw i remontów lub
– uszkodzenia obiektu budowlanego spowodowane po upływie pewnego czasu od przejścia fali powodziowej, wywołujące konieczność dokonania rozbiórki tego obiektu.
Kryterium niezamierzoności zdarzenia zniszczenia
Zdarzenie zniszczenia jest niezamierzone, jeśli jest spowodowane bez zamiaru skutku zniszczenia. Kryterium to stanowi, aby przy klasyfikowaniu przyczyny zniszczenia obiektu uwzględniać jedynie:
– nieprzewidziane zdarzenia zniszczenia wywoływane katastrofalnym działaniem sił przyrody (przewidywane oddziaływania sił przyrody są uwzględnione podczas projektowania obiektu budowlanego) lub
– niezamierzone działania człowieka, które mogły spowodować powstanie lub rozwój zdarzenia zniszczenia obiektu (np. przypadkowe uderzenie pojazdu w obiekt budowlany).
Należy zauważyć, że w definicji katastrofy budowlanej nie wskazano przyczyn wystąpienia katastrofy, które decydowałyby o uznaniu zdarzenia zniszczenia za katastrofę budowlaną. Natomiast w ww. definicji wskazano, że przyczyny zniszczenia obiektu nie mogą mieć charakteru zamierzonego – wynikającego np. z zamierzonego działania człowieka:
– zamierzona rozbiórka obiektu budowlanego – nawet z wykorzystaniem materiałów wybuchowych,
– działania przestępcze człowieka, takie jak podłożenie materiałów wybuchowych w celu zniszczenia obiektu budowlanego lub wywołania innych skutków,
– działania samobójcze polegające na celowym stworzeniu atmosfery wybuchowej w celu zniszczenia obiektu budowlanego,
– zniszczenia obiektów budowlanych podczas działań wojennych itp.
O ile przypadek dotyczący nieprzewidzianego zdarzenia zniszczenia wywołanego katastrofalnym działaniem sił przyrody jest łatwy do stwierdzenia, o tyle przypadek związany z działaniami człowieka często znajduje wyjaśnienie dopiero po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania. Może się okazać, że zniszczenie obiektu budowlanego nie stanowiło katastrofy budowlanej (w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane) ze względu na to, że zdarzenie zniszczenia było skutkiem zamierzonego działania określonej osoby (lub osób), która miała na celu zniszczenie tego obiektu.
Należy podkreślić, że dla właściciela/zarządcy lub użytkownika zniszczonego obiektu budowlanego na ogół jest bez różnicy, czy obiekt został zniszczony w wyniku katastrofy budowlanej, czy nie, jednak dla organów nadzoru budowlanego ma to istotne znaczenie ze względu na procedury, które należy przeprowadzić w wyniku zaistnienia katastrofy budowlanej.
Rys. 2 Konstrukcje obiektów budowlanych, które uległy katastrofom budowlanym w 2012 r.
Sytuacja prawna wystąpienia katastrofy budowlanej
Zdarzenia katastrof obiektów budowlanych następują zawsze w jednej z określonych niżej sytuacji prawnych związanych z:
– prowadzeniem robót budowlanych w nowo realizowanym lub istniejącym obiekcie budowlanym zgodnie z wymaganiami przepisów ustawy – Prawo budowlane (posiadane pozwolenie na budowę, dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, realizacja robót budowlanych w zgodności z przepisami art. 5 ustawy – Prawo budowlane itp.);
– prowadzeniem robót budowlanych w nowo realizowanym lub istniejącym obiekcie budowlanym z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo budowlane (bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę, z naruszeniem przepisów art. 5 ustawy – Prawo budowlane itp.);
– użytkowaniem obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo budowlane (bez wymaganego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie);
– użytkowaniem obiektu budowlanego zgodnie z określonym dla tego obiektu przeznaczeniem;
– użytkowaniem obiektu budowlanego niezgodnie z określonym dla tego obiektu przeznaczeniem;
– nieużytkowaniem obiektu budowlanego, który został wyłączony z użytkowania z uwagi na stwarzane zagrożenie bezpieczeństwa lub z innych powodów (na mocy decyzji właściwego organu lub woli właściciela lub zarządcy obiektu).
Zdarzenia katastrof obiektów budowlanych mają bezpośredni związek ze środowiskowymi warunkami lokalizacji obiektów, oddziaływaniem obciążeń o charakterze klimatycznym, przyjętymi rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi, prowadzeniem robót budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących obiektów budowlanych, związanych zwłaszcza z wykonywaniem głębokich wykopów, a w szczególności ich stanem technicznym, przede wszystkim w zakresie nośności konstrukcji i zabezpieczeń przeciwpożarowych – generowanych w procesach projektowania, budowania i eksploatacji (tzn. użytkowania i utrzymywania) obiektów budowlanych.
Właściwy organ nadzoru budowlanego (lub organ, który przejął postępowanie wyjaśniające) dokonuje kwalifikacji zdarzenia zniszczenia określonego obiektu budowlanego na podstawie analizy jednoczesnego wystąpienia kryteriów przyjętych w definicji katastrofy budowlanej.
Przyczyny katastrof budowlanych
Katastrofa budowlana może powstać na różnych etapach istnienia obiektu budowlanego, zarówno podczas prowadzenia robót budowlanych związanych z jego budową (takich jak budowa nowego obiektu, odbudowa, nadbudowa lub rozbudowa obiektu istniejącego), jak i podczas prowadzenia robót budowlanych związanych z istniejącym obiektem budowlanym (takich jak przebudowa, remont, montaż, rozbiórka). Przyczyny katastrof mogą być różne. Często katastrofy budowlane powstają w wyniku skumulowania się błędów projektowych, wykonawczych i eksploatacyjnych.
Przyczyny katastrof budowlanych można podzielić na:
1. Przyczyny przedmiotowe– odnoszące się do kwestii materialnych, rzeczowych i technicznych, które mogą być określone dzięki odpowiedziom na pytania:
– Jakie elementy obiektu (konstrukcyjne i niekonstrukcyjne) uległy zniszczeniu?
– Jakie były parametry obiektu budowlanego ulegającego katastrofie (wysokość, kubatura, wymiary zewnętrzne, czas eksploatacji itp.)?
– Na czym polegało zniszczenie elementów konstrukcyjnych i niekonstrukcyjnych?
– Jakie było położenie elementów konstrukcyjnych po katastrofie?
– Z jakiego materiału były wykonane zniszczone elementy obiektu?
– Jaki był mechanizm zniszczenia?
– Jakie czynniki wywołały zniszczenie?
2. Przyczyny podmiotowe– odnoszące się do zidentyfikowania podmiotów odpowiedzialnych za powstanie zdarzenia zniszczenia, związane z rolą w tym zakresie:
– inwestora, projektanta,
– kierownika budowy, kierowników robót,
– właściciela, zarządcy lub użytkownika.
Ponadto przyczyny katastrof budowlanych można rozpatrywać ze względu na:
1) źródła pochodzenia zagrożenia, które mogą być:
– naturalne – jeśli ich źródłem jest przyroda,
– antropogeniczne – jeśli ich źródłem jest człowiek, lub
– naturalne i antropogeniczne – jeśli ich źródłem jest zarówno przyroda, jak i człowiek;
2) miejsce powstania zagrożenia:
– przyczyny zewnętrzne (pochodzące z otoczenia obiektu),
– przyczyny wewnętrzne (których źródłem jest obiekt);
3) długotrwałość oddziaływania zagrożenia:
– przyczyny krótkotrwałe,
– przyczyny długotrwałe;
4) bezpośredniość oddziaływania zagrożenia:
– przyczyny bezpośrednie,
– przyczyny pośrednie;
5) postać zagrożeń(przyczyny mechaniczne, chemiczne, elektryczne, termiczne itp.);
6) istotność zagrożeń(przyczyny główne, dodatkowe, ważne, istotne itp.);
7) czas powstania faktycznego zagrożenia (projektowanie, roboty budowlane, eksploatacja).
Rozpatrujemy jedynie te zagrożenia, które faktycznie wystąpiły (zagrożenia faktyczne, a nie potencjalne)i mogły doprowadzić do powstania uszkodzeń i zniszczeń rozpatrywanego obiektu.
Przyczyny katastrof budowlanych, ze względu na czas powstania faktycznego zagrożenia,obejmują błędy popełnione podczas:
– projektowania obiektu budowlanego;
– prowadzenia robót budowlanych związanych z budową nowego obiektu budowlanego;
– prowadzenia robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym (odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, remont, montaż czy rozbiórka obiektu);
– eksploatacji obiektu budowlanego:
a) związane z utrzymywaniem obiektu budowlanego,
b) związane z użytkowaniem obiektu budowlanego;
– zabezpieczania nieużytkowanego obiektu budowlanego.
Błędy popełniane podczas projektowania obiektudotyczą najczęściej:
– niewłaściwego przyjęcia obciążeń (wartość, kierunek, czas oddziaływania), schematu statycznego, warunków geotechnicznych i rozwiązań materiałowych,
– rozwiązań rysunkowych i uzasadnień obliczeniowych (błędy rachunkowe),
– opracowywania opinii lub ekspertyz wykorzystywanych podczas projektowania oraz sprawdzania projektu.
Błędy popełniane podczas prowadzenia robót budowlanychzwiązanych z budową nowego obiektu budowlanego oraz związanych z istniejącymi obiektami budowlanymi (odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa, remont, montaż czy rozbiórka obiektu) wynikają najczęściej:
– z nieprawidłowego działania – polegającego na naruszeniu obowiązków przez uczestników procesu budowlanego,
– z naruszenia przepisów w zakresie stosowania wyrobów budowlanych,
– z nieprzestrzegania technologii wykonania,
– z odstępstwa od projektu budowlanego,
– ze zdarzeń losowych występujących w procesie prowadzenia robót budowlanych.
Błędy popełniane podczas eksploatacji obiektu budowlanego, związane z użytkowaniem obiektu budowlanego,dotyczą najczęściej:
– użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z jego przeznaczeniem,
– nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
– nielegalnej przebudowy obiektu budowlanego.
Błędy popełniane podczas eksploatacji obiektu budowlanego, związane z utrzymywaniem obiektu budowlanego,dotyczą najczęściej:
– dopuszczenia do złego stanu technicznego obiektu budowlanego,
– niewykonywania okresowych kontroli (lub nieprawidłowego wykonywania kontroli) obiektu budowlanego,
– niepodejmowania wymaganych działań przez właściciela lub zarządcę, wynikających z okresowych kontroli obiektu budowlanego,
– niepodejmowania wymaganych działań przez właściciela lub zarządcę, wynikających z opracowań technicznych, dotyczących obiektu budowlanego,
– niewykonywania obowiązków przez właściciela lub zarządcę, wynikających z działań organów nadzoru budowlanego.
Do najczęściej spotykanych przyczyn technicznych katastrof budowlanychmożna zaliczyć:
– zużycie techniczne materiałów zastosowanych w poszczególnych elementach obiektu;
– oddziaływanie czynników środowiska zewnętrznego, które mogą wywoływać erozję i korozję materiałów budowlanych, zawilgocenie elementów obiektu, podmywanie wodą fundamentów, osiadanie gruntu, przemarzanie gruntu, drgania i wstrząsy oraz zanieczyszczenia chemiczne atmosfery, a także działanie czynników biologicznych;
– nierównomierne osiadanie lub pęcznienie gruntu pod fundamentami;
– korozję chemiczną lub fizyczną (atmosferyczną), w niektórych przypadkach biologiczną, materiałów wchodzących w skład konstrukcji;
– drgania wywołane ruchem maszyn, pojazdów itp.;
– działanie nieprzewidziane, takie jak uderzenie pojazdów, żurawi itp., podniesienie się poziomu wody gruntowej lub w zbiorniku naturalnym, klęski żywiołowe (pożary, powodzie, huragany, trzęsienia ziemi), szkody górnicze, pożary obiektu lub nagromadzonych w nim materiałów łatwopalnych.
Należy podkreślić, że do katastrofy budowlanej dochodzi zawsze w określonych okolicznościach.Okoliczność (lub okoliczności) katastrofy budowlanej to wydarzenie (lub wydarzenia) godne uwagi, to fakty i sytuacje towarzyszące zdarzeniu zniszczenia obiektu, które mogą mieć wpływ na powstanie, przebieg i skutki tego zdarzenia. Okoliczności mogą być różnorodne: nieprzewidziane, ważne, wyjątkowe, sprzyjające, łagodzące lub obciążające. Do istotnych okoliczności zajścia zdarzenia katastrofy budowlanej można zaliczyć sytuację prawną, w jakiej doszło do tego zdarzenia. Można mówić o zbiegu, splocie okoliczności, czyli przypadkowym powiązaniu różnych wydarzeń, faktów, warunków wewnętrznych i zewnętrznych.
Wymagane działania po zaistnieniu katastrofy budowlanej
Przepisy ustawy – Prawo budowlane w przypadkach zaistnienia katastrofy budowlanej określają obowiązki:
1) osób odpowiedzialnych za stan obiektu budowlanego w trakcie jego użytkowania (właścicieli, zarządców i użytkowników) bądź za przebieg realizacji robót budowlanych (kierownik budowy, inspektor nadzoru budowlanego)w sytuacji wystąpienia katastrofy podczas budowy obiektu budowlanego, inspektor nadzoru budowlanego i dotyczą w szczególności zabezpieczenia terenu wystąpienia katastrofy budowlanej, a także zapobieżenia rozszerzaniu się jej skutków oraz
2) właściwych organów nadzoru budowlanego– w zakresie działań administracyjnych ukierunkowanych na ustalenie okoliczności i przyczyn jej zaistnienia, w celu:
a) ustalenia ewentualnej odpowiedzialności osób, które mogły mieć wpływ na jej powstanie i przebieg;
b) zapobiegania takim zdarzeniom w przyszłości oraz
c) usuwania przez inwestora, właściciela lub zarządcę skutków katastrofy budowlanej.
Jerzy Baryłka
Główny Urząd Nadzoru Budowlanego
