W okresie przedwojennym premier Eugeniusz Kwiatkowski oceniał, że 30% środków na inwestycje wydano niepotrzebnie, jak jest teraz?
Inwestycja kojarzy się z budową czegoś, co będzie przynosiło dochód bezpośredni lub pośredni, np. przez zabezpieczenie przed powodzią czy umożliwienie innym osiągnięcia dobrobytu – dochodu. Cel powinno się ponadto osiągnąć przy optymalnym nakładzie środków (pieniędzy).
Do pewnego czasu myślałem, że w inwestycjach publicznych w Polsce wydajemy może kilka procent za dużo, teraz wiem, iż może być więcej. Dlaczego tak jest, że wydajemy więcej, przez co marnotrawimy część pieniędzy. W mojej ocenie wynika to z braku tzw. gospodarskiego (oszczędnego) podejścia do inwestycji przez inwestora. A oto konkretne przykłady różnych inwestycji:
– budowa instalacji do suszenia osadu ściekowego z oczyszczalni o wartości ok. 30 mln zł,
– budowa zabezpieczenia przeciwpowodziowego o wartości ok. 70 mln zł,
– budowa wrót przeciwsztormowych z nowym kanałem,
– budowa zintegrowanej gospodarki wodno-ściekowej w dorzeczu rzeki o wartości ok. 600 mln zł,
dla których w mojej ocenie nie dokonano rzetelnej analizy kosztów, tzn. osiągnięto cele przy za dużym nakładzie środków. Z braku miejsca nie omawiam szczegółowo każdej z nich, jeśli któryś z czytelników będzie zainteresowany, proszę o kontakt z redakcją.
Poniżej wykazuję tzw. gospodarskie działania, które mogą spowodować obniżenie kosztów inwestycji.
Etap przedprojektowy i projektowy
Jest to etap, na którym powinny być podejmowane najważniejsze decyzje i ten etap powinien być zamknięty. Inwestor powinien być merytorycznie przygotowany do zlecenia i sprawdzenia dokumentacji projektowej. Dokumentacja powinna być sprawdzona w całym zakresie, tj. projektowym i kosztorysowym. Wiadomo jest, że projektanci często dokonują sprawdzenia dokumentacji po koleżeńsku. Inwestor nie powinien przenosić części projektowej (ewentualnych wad) na wykonawcę robót. Poniżej przykłady działań, które mogą obniżyć wartość inwestycji.
– Wykorzystanie istniejących obiektów.Przy realizacji nowych obiektów, np. boisk sportowych (też dróg), które powstają nieraz na miejscu starych, nie wykorzystuje się ich jako podbudowy. Praktyka często jest taka, że rozbiera się stary obiekt i wykonuje od nowa nowy, dochodzi do tego, że inwestor po rozbiórce nawierzchni asfaltowej na podbudowie betonowej przez wykonawcę zakazuje mu wykorzystania istniejącej podsypki piaskowej, która jakoby była za brudna.
– Wariantowość. W większym stopniu należy stosować rzetelne rozwiązania wariantowe, aby wybrać optymalne rozwiązanie.
– Dostosowanie wymagań nadzoru do rodzaju obiektu. Na przykład projektant dla boiska określa asekurancko wskaźnik zagęszczenia podbudowy (jak dla drogi dobrej klasy), inwestor wymusza na wykonawcy jego utrzymanie i w efekcie warstwa podbudowy (mieszanka kruszywa) jest tak zagęszczona, że nie przepuszcza wody do podłoża i boisko nie jest odwodnione.
– Zmniejszenie wymiany gruntu. Przy realizacji sieci kanalizacyjnych pod przyszłymi drogami w gruntach spoistych (stosuje się wymianę gruntu z rodzimego spoistego na niespoisty, tj. piasek lub pospółkę) można zmniejszyć wymianę gruntu przez realizację sieci z wyprzedzeniem kilkuletnim i dogęszczeniem podłoża w trakcie realizacji dróg. W praktyce dochodzi natomiast też do tego, że zarządca dróg żąda wymiany gruntu dla sieci uzbrojenia terenu w gruntach spoistych, w terenach zielonych. Według mnie jest to zupełnie nieracjonalne.
– Odchudzenie dróg. Drogi osiedlowe są planowane w układzie: nawierzchnia i obustronny chodnik plus ścieżka rowerowa – dla dróg osiedlowych nie stosuje się ciągów pieszo-jezdnych jako systemowego rozwiązania, które powinno być tańsze.
– Odchudzenie instalacji. W kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej można zmniejszyć wymiary uzbrojenia ze względu na zastosowanie mechanicznego sprzętu do eksploatacji sieci, np. zmianę rozstawu studzienek i ich średnicy. Podobnie można przeanalizować liczbę zasuw na sieci wodociągowej.
– Analiza otoczenia obiektu. Przykład reprezentacyjnego obiektu użyteczności publicznej realizowanego po konkursie architektonicznym. Lokalizacja tego obiektu została dokonana niefortunnie, ponieważ został zaplanowany w parku na gruntach nienośnych w miejscowości, w której gruntów nienośnych należy szukać z przysłowiową świecą. Ponadto został zlokalizowany w istniejącym zadrzewieniu. Efekt jest taki, że wycinka drzew i posadowienie na palach wymuszają dodatkowe koszty, a pozostające zadrzewienie przesłania efekt wizualny obiektu.
Etap realizacji
– Wynagrodzenie umowne. Ustawa – Prawo zamówień publicznych dopuszcza dwie formy określenia wynagrodzenia umownego, tj. obmiarowe (kosztorysowe) i ryczałtowe, które z założenia powinno być stosowane dla zadań prostych, przewidywalnych. Praktycznie natomiast stosowane jest wynagrodzenie ryczałtowe. Inwestor narzuca tę cenę dla wszystkich inwestycji z asekuranctwa, zakładając, że za ewentualne wady projektowe czy inne problemy realizacyjne odpowiadać będzie wykonawca robót. W konsekwencji inwestor rezygnuje ze sprawdzania przedmiaru (bo nie jest elementem dokumentacji przetargowej), a sprawy sporne są w części rozstrzygane w trakcie procedury przetargowej, pozostałe wychodzą w realizacji i często jako tzw. roboty dodatkowe zlecane są dodatkowym zamówieniem, tak że cena ryczałtowa praktycznie nie spełnia swojego założenia (niezmienności), a jeżeli jest konsekwentnie przestrzegana, rodzi często spory sądowe.
Wynagrodzenie ryczałtowe powoduje też bierną postawę inwestora w zakresie oszczędności, bo przyjmuje on, że nie może ingerować, skoro jest formuła ryczałtu. Zalecałbym jako zasadę przyjmowanie wynagrodzenia umownego, tj. obmiarowego. Wynagrodzenie umowne powinno być stosowane również dla prac projektowych.
– Środki zewnętrzne i obsługa zewnętrzna. Inwestor podejmuje często działania zmierzające do jak największego zdobycia środków unijnych i temu podporządkowuje działania, bez analizy swoich niezbędnych potrzeb. Inwestor zaczyna minimalizować swój wkład w przygotowanie inwestycji przez zlecanie firmom zewnętrznym, co w mojej ocenie jest błędne. Zaczyna się od studium wykonalności, następnie dochodzi wypełnienie wniosku o środki unijne, potem dochodzi tzw. konsulting obejmujący przygotowanie materiałów dla instytucji wdrążającej, a kończy nadzorem inwestycyjnym i umownym. Praktycznie wymieniona obsługa zewnętrzna powoduje wzrost kosztów niektórych zadań do ok. 7,5%. Powstaje pytanie, dlaczego inwestor, który w przeszłości realizował, wykorzystując własną obsługę, podobne zadania (ale bez środków unijnych), nie podejmuje teraz własnej obsługi.
Programy unijne są nadmiernie sformalizowane, inwestor się tego boi, następnie myśli, że to są darmowe pieniądze, z których część może wydać na obsługę zewnętrzną. Przy okazji można nadmienić (zgodnie ze zdrowym rozsądkiem), że środki pomocowe powinny promować zadania inwestycyjne efektywne, tj. tanie (ale i dobrej jakości). Praktycznie promowany jest wspomniany formalizm, niektóre instytucje wdrażające (zarządzające) stają się cenzorem ustawy Pzp, zaczyna się od szukania w kosztorysie ofertowym konkretnego materiału lub urządzenia, a kończy na sprawdzaniu całej procedury przetargowej. Tak się dzieje na początku realizacji programu, gdyż kiedy się kończy program, przed zarządzającym pojawia się widmo niewydanych pieniędzy. Zalecałbym jako zasadę prowadzenie przez inwestora własnej obsługi.
– Koszty kredytów itp. Inwestor (samorządowy), korzystający ze środków zewnętrznych na inwestycje, często się zadłuża, aby sfinansować wkład własny. Wiąże się to z dodatkowymi kosztami zadłużenia. Pytanie: na ile inwestor samorządowy może się zadłużyć, aby koszty zadłużenia były sensowne. Żeby na nie odpowiedzieć, przeprowadziłem symulację wartości robót inwestycyjnych na bazie prognozy finansowej konkretnego miasta dla lat 2012–2032. Miasto obecnie jest zadłużone na prawie 60% z prognozowaną likwidacją zadłużenia do 2032 r. Symulacja dała następujące wyniki. Zadłużenie w ok. 50% dotyczy robót inwestycyjnych, a w ok. 50% – wydatków bieżących. Dla uzyskania 1 zł środków zewnętrznych (dotacji) trzeba wydać do 0,5 zł (obsługa długu i poręczenia). Porównałem też sumaryczne nakłady na inwestycje do wariantu teoretycznego, w którym miasto realizowałoby inwestycje bez środków zewnętrznych, kredytów i poręczeń gwarancji. Dla wariantu z zadłużeniem uzyskuje się tylko o 3% większe sumaryczne nakłady nad wariantem teoretycznym (bez zadłużenia), czyli zyskuje najbardziej udzielający kredytu.
Oczywisty jest wniosek, że inwestor powinien wprowadzić tzw. gospodarskie działania, które mogą spowodować obniżenie kosztów inwestycji(do ok. 10%), jednocześnie powinien korzystać ze środków zewnętrznych, ale z własnym udziałem (z budżetu własnego z małym udziałem kredytów), w większości na inwestycje efektywne. Nie powinien ulegać presji maksymalnego wykorzystywania środków unijnych.Inwestycje efektywne to takie, które nie powodują znacznego kosztu eksploatacyjnego (dopłat do bieżącej działalności).
mgr inż. Zbigniew Stadejek
