Geneza i rola norm zharmonizowanych w obrocie wyrobami budowlanymi

STRESZCZENIE

Artykuł przypomina istotne etapy harmonizacji technicznej w tworzeniu wspólnego rynku i usuwaniu barier technicznych, w tym działania w dziedzinie legislacji i normalizacji. Przedstawia zasady tworzenia i stosowania norm zharmonizowanych oraz ich rolę we wprowadzaniu do obrotu wyrobów budowlanych w myśl rozporządzenia CPR 305/2011. Omawia ich zawartość i sygnalizuje, że podana w nich terminologia nie jest zgodna z CPR 305/2011. Podaje, gdzie można znaleźć aktualne wykazy zarówno Europejskich, jak i Polskich Norm zharmonizowanych.

ABSTRACT

The article presents the important stages of technical harmonisation in creating a common market and removing technical barriers, including actions in the field of legislation and standardisation. It describes the rules concerning the creation and use of harmonised standards as well as their role in marketing construction products in accordance with the Construction Products Regulation (CPR) No. 305/2011. It discusses their content and indicates that the terminology used in them is not consistent with CPR 305/2011. It also provides the information on where one can find current lists of both European and Polish harmonised standards.

© niroworld – Fotolia.com

Artykuł nawiązuje do pytań, czym jest harmonizacja, co to są normy zharmonizowane i do czego służą oraz gdzie można znaleźć o nich aktualne informacje. Nie są to pytania nowe, podobnie jak kwestie powoływania norm w przepisach prawnych. Rodzą się one z wątpliwości związanych ze stosowaniem przepisów. Nic w tym osobliwego, bo w działalność zawodową wchodzą osoby nowe, niekiedy z deficytem informacji na ten temat, a w środowisku budowlanym istnieje zadawniona praktyka utożsamiania przepisów prawnych i norm technicznych. Również przepisy prawne nie są klarowne i się zmieniają, czego następstwem bywa niejednoznaczna interpretacja powołania norm w przepisach. Jeszcze nie wszędzie utrwaliło się przekonanie, że wprowadzaniem wyrobów budowlanych do obrotu rządzą przepisy, a normy zharmonizowane są ich istotnym dopełnieniem.

Krótko o harmonizacji technicznej

Terminy „harmonizacja prawa technicznego” i „normy zharmonizowane” zostały wprowadzone w EWG w połowie lat 80. na określenie sposobu ujednolicania rozbieżnych przepisów krajowych i norm technicznych istniejących w poszczególnych państwach członkowskich. Do polskiej terminologii prawnej i normalizacyjnej pojęcia te weszły w okresie przygotowania do integracji z UE. Już wtedy termin „normy zharmonizowane” był uważany za tajemniczy.

Budowę jednolitego rynku wewnętrznego EWG rozpoczęła w 1957 r. od eliminowania barier handlowych, do których się zaliczały zróżnicowane przepisy i specyfikacje techniczne tych samych wyrobów w różnych krajach. Przyjętą metodą ujednolicania wymagań prawno-technicznych było uchwalanie, dla różnych grup wyrobów, rygorystycznych dyrektyw, które miały zapewnić wolną wymianę handlową tymi wyrobami. Jednak postęp unifikacji był mało skuteczny, gdyż w dyrektywach przeplatały się kwestie prawne z technicznymi, co wymagało trudnych uzgodnień na różnych poziomach między legislacją i przemysłem. Tworzenie dyrektyw trwało nawet kilka lat i nie zawsze kończyło się sukcesem, a postęp techniczny sprawiał, że ustalone wymagania prawno-techniczne stawały się nieaktualne.

Po negatywnych doświadczeniach tego tzw. starego podejścia Komisja Europejska (KE) zmieniła w maju 1985 r. metodę usuwania barier, wprowadzając nowe podejście do harmonizacji technicznej i normalizacji. Oddzieliło ono kwestie prawne od technicznych. W gestii prawodawcy pozostała harmonizacja prawa na poziomie wspólnotowym za pomocą dyrektyw
nowego podejścia, które zawierają prawne wymagania zasadnicze dotyczące bezpieczeństwa, ochrony zdrowia i życia, mienia, środowiska itp. dla określonych kategorii wyrobów, a dobrowolną normalizację europejską uznano za właściwą do ustalania wymagań technicznych dla wyrobów w Normach Europejskich (EN) opracowywanych przez przedstawicieli przemysłu. Równocześnie przyjęto, że dla wyrobów objętych dyrektywami jest niezbędne usuwanie zróżnicowanych wymagań technicznych w normach krajowych i opracowywanie wspólnych Norm Europejskich ułatwiających producentom spełnianie wymagań zasadniczych dyrektyw.

W grudniu 1989 r. wykonano trzeci krok w likwidacji barier handlowych, wprowadzając globalne podejście do oceny zgodności. Jego celem było utworzenie jednolitej i wiarygodnej oceny zgodności wyrobów z zasadniczymi wymaganiami odpowiednich dyrektyw. Wprowadzono modułową ocenę tej zgodności według procedur przewidzianych dla różnych grup wyrobów i obowiązek umieszczania na nich przez producenta oznakowania CE jako dowodu, że wyrób jest zgodny z wymaganiami dyrektyw.

Obecnie istnieje ponad 30 dyrektyw nowego i globalnego podejścia oraz rozporządzeń, obejmujących różne grupy wyrobów (np.: zabawki, dźwigi, środki ochrony indywidualnej, wyroby budowlane) lub zagrożeń (np. emisji hałasu). Całokształt tego prawa nosi nazwę prawodawstwa harmonizacyjnego. Stanowi ono, że na jednolitym rynku europejskim można swobodnie dystrybuować wyroby, które spełniają zasadnicze wymagania dyrektyw i są oznakowane CE (poza wyjątkami). Niektóre wyroby podlegają kilku dyrektywom, muszą więc spełniać łącznie ich wymagania. Do producenta należy ocena, czy jego wyrób ze względu na właściwości i możliwość wywołania zagrożenia podlega jednej czy kilku dyrektywom. Odnosi się to także do wyrobów budowlanych.

Źródło Europejskich Norm zharmonizowanych

Europejskie Normy zharmonizowane (hEN) stanowią grupę EN, do których odwołuje się prawodawstwo harmonizacyjne. Ich opracowywanie jest w gestii organizacji normalizacyjnych CEN, CENELEC i ETSI. Komisja na podstawie porozumień zleca im (udziela mandatów) opracowanie norm konkretnych wyrobów objętych dyrektywą. W mandatach ustala wymagania, które powinny być uwzględnione w normach dla uzyskania spójności. Te, tzw. normy mandatowe, są tworzone i przyjmowane w sposób analogiczny jak wszystkie pozostałe EN. Komisja Europejska po weryfikacji ich zgodności z warunkami mandatu i po konsultacjach z państwami członkowskimi ogłasza je w Dzienniku Urzędowym UE serii C jako hEN do odpowiedniej dyrektywy lub rozporządzenia, podając ich numery, tytuły i metryki we wszystkich wymaganych językach, również w języku polskim. Wykazy te są tamże regularnie uaktualniane. Ogłoszenia te mają wyłącznie cel informacyjny. Normy hEN nie podlegają rozpowszechnianiu, są to dokumenty wirtualne (matki), na ogół w języku angielskim. Państwa członkowskie są zobowiązane do ich wprowadzenia w ściśle określonych terminach do zbioru swoich norm krajowych. Norma hEN uzyskuje status normy zharmonizowanej po wprowadzeniu jej do zbioru norm krajowych któregoś państwa członkowskiego. Innymi słowy, obiegową nazwą „normy zharmonizowane” określa się tylko krajowe wdrożenia hEN, w tym także Polskich Norm zharmonizowanych (hPN). Tylko w tej postaci są one rozpowszechniane i stosowane. Przymiotnik zharmonizowane jest też rodzajem ich grupowego wyróżnienia.

Polski Komitet Normalizacyjny na podstawie Dz.Urz. sporządza wykazy Polskich Norm zharmonizowanych (hPN) i publikuje je na swojej stronie internetowej, oddzielnie dla każdej dyrektywy i rozporządzenia. Dwa razy w roku Prezes PKN ogłasza w Monitorze Polskim obwieszczenia zawierające wykazy hPN do odpowiednich dyrektyw. Obwieszczenia mają cel informacyjny i są także dostępne na stronie internetowej PKN. Oto ścieżka dostępu: www.pkn.pl > Normy a prawo > Dyrektywy, Rozporządzenia i Normy.

Na końcu wykazów znajduje się adres dostępu do bazy hEN w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Nie ma ścisłej definicji normy zharmonizowanej. Według art. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1025/2012 z dnia 25 października 2012 r. pojęcie to oznacza normę europejską, przyjętą przez uznaną jednostkę normalizacyjną na podstawie wniosku (mandatu – dop. W.C.) złożonego przez Komisję w celu stosowania jej w prawodawstwie harmonizacyjnym, z którą zgodność nie jest obowiązkowa.

W tym miejscu pragnę zasygnalizować, że omawiane tu normy zharmonizowane nie mają nic wspólnego z terminologią stosowaną w normie PN-EN 45020 Normalizacja i dziedziny związane – Terminologia ogólna, która w rozdziale 6 definiuje: normy zharmonizowane (międzynarodowo, regionalnie, dwustronnie czy wielostronnie); tu występują relacje wyłącznie między różnymi normami, a nie normami i przepisami, a zbieżność terminów jest niefortunna.

Wszystkie normy zharmonizowane wiążą się z odpowiednimi dyrektywami, ukonkretniają ich zasadnicze wymagania dla poszczególnych wyrobów, podają metody i kryteria badania ich właściwości, zalecenia, informacje dotyczące postępowania przy ocenie zgodności z dyrektywą i umieszczania na nich oznakowania CE. Nie zastępują żadnych wymagań dyrektywy, które są nadrzędne względem wszelkich niepełnych lub sprzecznych postanowień norm zharmonizowanych i obowiązują nawet w braku norm. Ułatwiają natomiast osiągnąć zgodność wyrobu z dyrektywą w sposób najprostszy i najtańszy. Ogólna zasada globalnego podejścia mówi, że ich stosowanie jest dobrowolne, jednak zalecane, gdyż daje przywilej domniemania zgodności wyrobu z dyrektywą. Wyrób zgodny z normą zharmonizowaną jest traktowany jako zgodny z dyrektywą. Producent może odstąpić od zastosowania hEN, ale wówczas musi udowodnić, że wyrób spełnia wymagania dyrektywy, co zwykle bywa uciążliwe i kosztowne.

Wyroby budowlane – odmienność reguł

Omówione ogólne zasady nowego podejścia nie są wprost stosowane do wyrobów budowlanych, gdyż dyrektywa 89/106/EWG była inna niż pozostałe. Wzięło się to stąd, że formułowała ona wymagania podstawowe dla obiektów, a nie dla wyrobów, które traktowała jako półprodukty do wbudowania. Normom zharmonizowanym przypisała rolę „wiązania” właściwości użytkowych wyrobów z wymaganiami podstawowymi dla obiektów i ustalania dla wyrobów takich procedur oceny zgodności, aby obiekty z nich wzniesione spełniały wymagania podstawowe. Z tego względu potwierdzenie zgodności wyrobu z dyrektywą jest niemożliwe bez zastosowania (pośrednictwa) normy zharmonizowanej. Dowodzi tego fakt, że dyrektywa była martwym prawem przez ponad dziesięć lat od przyjęcia (do 2001 r.), ponieważ wobec braku norm zharmonizowanych nie można było potwierdzić zgodności wyrobów budowlanych z jej wymaganiami podstawowymi.

Ta osobliwość co do wyrobów budowlanych była zawarta w art. 4 ust. 2 lit. a) dyrektywy, mówiącym, że wyroby nadają się do zastosowania, jeśli „są zgodne ze stosownymi normami krajowymi stanowiącymi transpozycję norm zharmonizowanych”. Również w [1] w pkt 4.3 podano przypis 83, że dyrektywa budowlana jest wyjątkiem od ogólnej zasady dobrowolnego zastosowania hEN pozwalającego na domniemanie zgodności. Jest to nieklarowne sformułowanie istotnego przepisu, które de facto narzuca powszechny obowiązek ich stosowania. Trzeba zauważyć, że i obecnie nie można pominąć normy zharmonizowanej, skoro zawiera ona załącznik ZA niezbędny do sporządzenia deklaracji właściwości użytkowych wyrobu i oznakowania CE wymaganych przez rozporządzenie CPR 305/2011. Szkoda, że nie zostało to wyrażone w sposób jawny, nie byłoby wówczas domysłów użytkowników, czy hEN wyrobów budowlanych są obligatoryjne czy dobrowolne jak w przypadku wyrobów pozabudowlanych.

Przepisy odwołujące się do norm zharmonizowanych

Jak wiadomo, od 1 lipca 2013 r. wprowadzanie wyrobów budowlanych do obrotu na jednolitym rynku europejskim podlega przepisom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/ EWG. Jest ono oznaczane skrótem CPR 305/2011 od słów Constrution Products Regulation. Uzasadnienie zmian podano w preambule. Rozporządzenie – jako nadrzędny akt prawny UE – z chwilą wejścia w życie uzyskało moc ustawy we wszystkich państwach członkowskich i stało się obowiązującym prawem do bezpośredniego stosowania bez konieczności wdrażania go do krajowego systemu prawnego.

Uchylona dyrektywa 89/106/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. (oznaczana akronimem CPD lub DWB) była przyjęta w ramach nowego podejścia. Przed akcesją Polski do UE została ona wdrożona do prawa krajowego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych.

Po wejściu w życie rozporządzenia CPR 305/2011 ustawa została dostosowana do postanowień rozporządzenia nowelizacjami z dnia 13 czerwca 2013 r. i 25 czerwca 2015 r. W obecnej wersji dotyczy ona wyłącznie wprowadzania do obrotu lub udostępniania wyrobów budowlanych na rynku krajowym. Do ustawy Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał rozporządzenie wykonawcze z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie sposobu deklarowania właściwości użytkowych wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym.

Rozporządzenie CPR 305/2011 nie dokonało rewolucji w metodach postępowania. Nowe zharmonizowane zasady wprowadzania wyrobów do obrotu oparło ono na fundamencie i strukturze uchylonej dyrektywy i zachowało jej narzędzia formalne, jakimi są normy zharmonizowane. Dodało jedno nowe podstawowe wymaganie dotyczące obiektów budowlanych, a ocenę zgodności zmieniło na ocenę i weryfikację stałości właściwości użytkowych i usunęło system 2. Według dyrektywy środkiem ułatwiającym swobodny przepływ wyrobów były normy zharmonizowane hEN (i europejskie aprobaty techniczne EAT), a rozporządzenie poszło dalej, stanowiąc, że usunięcie barier technicznych w dziedzinie budownictwa jest możliwe wyłącznie przez zastosowanie norm zharmonizowanych hEN (i europejskich ocen technicznych EOT). Oznacza to, że na rynku europejskim są dopuszczone do swobodnej dystrybucji tylko te wyroby budowlane, dla których istnieją hEN lub EOT.

Również ustawa o wyrobach budowlanych powtarza za CPR, że wyroby budowlane, dla których istnieją hEN lub EOT, mają być wprowadzane do obrotu na rynku krajowym zgodnie z rozporządzeniem CPR 305/2011. Artykuł 5 ust. 1 ustawy stanowi: Wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Nr 305/2011. Oznacza to, że również na rynek krajowy wyrób, dla którego istnieje hEN lub EOT, podlega oznakowaniu CE. Ustęp 2 dopowiada, że jeśli wyrób budowlany stał się nieobjęty przez hEN wskutek upływu jej okresu koegzystencji (przejściowego) i nie wydano dla niego EOT, to taki wyrób może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli został oznakowany znakiem budowlanym.

Normy zharmonizowane wyrobów budowlanych

Z powyższych przepisów wynika, że o sposobie wprowadzenia wyrobu budowlanego do obrotu zarówno na rynek europejski, jak i krajowy rozstrzyga wyłącznie istnienie hEN. A to oznacza, że producent musi wiedzieć, czy jego wyrób jest objęty hEN. Nie wystarcza tylko zgodność tytułu hEN z nazwą wyrobu, jest konieczna zgodność zamierzonego zastosowania i możliwość oceny właściwości użytkowych, które producent chce zadeklarować w odniesieniu do wszystkich zasadniczych charakterystyk związanych z zamierzonym zastosowaniem wyrobu. W braku hEN producent

może ubiegać się o EOT, gdy zamierza wprowadzać wyrób na rynek europejski lub oznaczać go znakiem budowlanym, wprowadzając na rynek krajowy [2, 3, 4]. Dominująca część norm zharmonizowanych powstała pod rządami dyrektywy budowlanej przy użyciu ówczesnej terminologii. Obecnie przejęło je en gros rozporządzenie CPR 305/2011. Nie definiują one konkretnych wyrobów, ale dostarczają producentowi narzędzi do określenia typu wyrobu, podając definicje, wymagania, metody badań i kryteria oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych, ich zamierzone zastosowania i informacje niezbędne do wdrożenia systemu oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych (poprzednio: systemu zgodności). Stałym elementem każdej hEN jest załącznik informacyjny ZA, który szczegółowo informuje producenta, co powinien zrobić, aby uzyskać zgodność wyrobu wymaganiami rozporządzenia CPR 305/2011. Rozporządzenie CPR zachowało dotychczasowy uzus stosowania norm, ale wprowadziło zmiany terminów, których nie ma w przyjętych hEN. Mają one być stopniowo nowelizowane, zanim to jednak nastąpi, należy terminy dawne zastępować nowymi (wg tabeli ze s. 37). Należy pamiętać, że rozporządzenie CPR ustanowiło nowe zasady stosowania oznakowania CE, które mogą być sprzeczne z zasadami podanymi w normach zharmonizowanych w załączniku ZA. Warto dodać, że producent, wystawiając deklarację właściwości użytkowych, bierze odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z zadeklarowanymi właściwościami, a nie za zgodność z hEN.

Wykaz Polskich Norm zharmonizowanych (hPN) do rozporządzenia CPR 305/2011, transponujących Europejskie Normy zharmonizowane hEN, jest ogłaszany informacyjnie w obwieszczeniu Prezesa na stronie internetowej PKN i systematycznie aktualizowany na podstawie Dziennika Urzędowego UE. Nie jest on publikowany w Monitorze Polskim. Każdy nowy wykaz tak hPN, jak i hEN zastępuje wszystkie poprzednie wykazy tych norm. Oto ścieżka dostępu do wykazu PKN: www.pkn.pl > Normy a prawo > Dyrektywy, Rozporządzenia i Normy. Na końcu wykazów znajduje się adres dostępu do Dz.Urz. UE. Obwieszczenie Prezesa ukazuje się ok. dwóch miesięcy później niż wykaz hEN i podaje datę i numer Dz.Urz. Na przykład wykaz hPN z 6 lutego 2018 r. odnosi się do Dz.Urz. z 15 grudnia 2017 r. Jest już dostępny nowy wykaz hEN w Dz.Urz. z 9 marca 2018 r.

W wykazie PKN z 6 lutego 2018 r. jest 525 norm, wśród których są też hPN w wersji angielskiej, gdyż nie są jeszcze przetłumaczone. Dla każdej hPN podano jej numer referencyjny i tytuł, numer wprowadzanej hEN i datę jej dostępności, numer hEN zastępowanej, a także końcową datę okresu przejściowego (koegzystencji). Data dostępności oznacza początek okresu przejściowego, w którym norma wprowadzana hEN może być stosowana alternatywnie (jeśli jest to celowe w ocenie zgodności) z hEN zastąpioną, po zakończeniu tego okresu może być stosowana tylko hEN wprowadzana, a sprzeczne z CPR przepisy krajowe mają być uchylone. Daty te wiążą także odpowiednio hPN.

Uwagi końcowe

W tym miejscu odnoszę się do pytania czytelnika „IB” o rozbieżności w numerach referencyjnych hPN i odpowiadających im hEN w poz. 21 i 46 ww. wykazów. Ścisłą odpowiedź najlepiej byłoby uzyskać u źródła. W pozycji 21 figuruje PN-EN 54-12:2015-05 Systemy sygnalizacji pożarowej – Część 12: Czujki dymu – Czujki liniowe działające z wykorzystaniem wiązki światła przechodzącego. Jest to hPN w wersji angielskiej wprowadzająca hEN 54- 12:2015 o tym samym tytule; -05 w numerze referencyjnym oznacza miesiąc (tu maj) roku jej transpozycji do PN.

Być może wkrótce ta wersja angielska zostanie w wykazie zastąpiona wersją polską z nową metryką. Warto nadmienić, że w okresie przejściowym do 8 kwietnia 2019 r. również zastąpiona EN 54-12:2002 może być stosowana, a to oznacza, że w tym czasie mogą być stosowane jako hPN normy PN-EN 54-2:2004 w wersji angielskiej i PN-EN 54-2:2004 w wersji polskiej, gdyż one wdrażają EN 54-12:2002.

Z kolei w poz. 46 wykazu PKN figuruje PN-EN 459-1:2012 Wapno budowlane – Część 1: Definicje, wymagania i kryteria zgodności jako hPN w wersji polskiej, która jest identyczna z EN 459-1:2010 o tym samym tytule. Warto wiedzieć, że została już przyjęta EN 459-1:2015, która nie ma jeszcze statusu hEN, ale została już wprowadzona do zbioru krajowego jako PN-EN 459-1:2015-06 w wersjach angielskiej i polskiej i mogą być dystrybuowane. Żadna z nich nie ma jeszcze statusu hPN i nie może być użyta zamiast PN-EN 459-1:2012, ale można je nabyć.

Autor stawia pytanie, czy np. informacje podane w nr. 2/2018 „IB”, w tablicy na s. 36, w poz. 6, 8 i 9 są ścisłe. Czy rzeczywiście opublikowana w grudniu 2017 r. PN-EN 459-1:2015-06 zastępuje PN-EN 459-1:2012, skoro wykazy hEN i hPN z 6 lutego 2018 r. tego nie potwierdzają. Takie same wątpliwości dotyczą poz. 8 i 9. Niejasności tego rodzaju są utrudnieniem dla czytelników niewystarczająco zorientowanych w labiryncie normalizacyjnym. Wszystkim użytkownikom norm warto zalecić, aby poprzedzali nabywanie hPN sprawdzeniem w aktualnym obwieszczeniu Prezesa PKN (ewentualnie skonsultowaniem z Dz.Urz. UE) i wykorzystywali wyszukiwarkę norm na stronie PKN pozwalającą na prześledzenie historii kolejnych wersji hPN i wybranie właściwej z uwzględnieniem wprowadzonych zmian, poprawek, załączników i dat.

mgr inż. Witold Ciołek

Literatura

1. Sposoby wdrażania dyrektyw opartych na Nowym Podejściu oraz Globalnym Podejściu – Przewodnik, tłumaczenie publikacji Komisji Europejskiej: „Guide to the implementation of the directives based on the New Approach”, przygotowane przez Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2001.
2. E. Janiszewska-Kuropatwa, Nowe zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych, „Inżynier Budownictwa” nr 7/8/2013.
3. G. Bajorek, Znowelizowana ustawa o wyrobach budowlanych wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., „Inżynier Budownictwa” nr 10/2015.
4. A. Panek, 1 stycznia 2017 r. – zmiany w krajowym systemie wprowadzania wyrobów budowlanych do obrotu, „Inżynier Budownictwa” nr 11/2016.