Dlaczego nikt nie interesuje się, czy w wyniku postępowania przetargowego dokonano najkorzystniejszego zakupu bądź wybrano najkorzystniejsze zlecenie robót? Dlaczego instytucje kontrolne zainteresowane są trybem postępowania, a nie zasadnością czy efektywnością danej inwestycji?
Powyższe refleksje nasunęły mi się po toruńskiej konferencji, zorganizowanej przez Urząd Zamówień Publicznych i Uniwersytet im. Mikołaja Kopernika „XV-lecie systemu zamówień publicznych w Polsce” (czerwiec 2009), a także lekturze Inżyniera budownictwa nr 7/8 z bieżącego roku.
Prawo dla prawników
Prawo zamówień publicznych (Pzp) zostało napisane przez prawników, dla prawników i wara osobom postronnym od jego rozumienia. Bardzo często spotykam prawników, szczególnie w Polsce powiatowo-gminnej, którzy prawa nie rozumieją, a w konsekwencji kurczowo trzymają się standardowej procedury najniższej ceny. Nie na prowincji, ale w Warszawie poproszono mnie o kierowanie inwestycją dużego, znamienitego Inwestora. Zaproponowałem umowę opartą na aktualnej wersji Pzp. Umowa otwarta umożliwiała obsługę Inwestora w pełnym zakresie, jakiego ode mnie oczekiwano. Cóż, prawniczka Inwestora nie tylko ją zakwestionowała, wprowadzając nomenklaturę i zapisy z kodeksu cywilnego, ale co więcej tak się wystraszyła, że przekonała zwierzchników, aby na wszelki wypadek z moich usług zrezygnowali.
Bardzo mi się spodobała wypowiedź prof. Andrzeja Borowicza, że zamawiający szczycą się niewielką liczbą protestów w postępowaniach przetargowych. Uważają, że jest to ocena ich poprawnego i profesjonalnego działania. Tymczasem nikt nie próbuje ocenić zasadności ani tym bardziej skutków postępowania przetargowego. Nikt nie interesuje się, czy w wyniku postępowania dokonano najkorzystniejszego zakupu bądź najkorzystniejszego zlecenia robót. Możemy sobie wybudować drogę donikąd, byle zgodnie z regułami. Instytucje kontrolne też są zainteresowane postępowaniem, a nie zasadnością czy efektywnością inwestycji.
Środowisko, które reprezentuję od lat, powtarza jak mantrę: naczelnym zadaniem urzędnika nie jest ochrona interesów zamawiającego, lecz sprawna i poprawna realizacja jego inwestycji. Pamiętam polityków, którzy postanowili zwalczyć korupcję występującą przy realizacji inwestycji budowlanych Warszawy, likwidując inwestycje. To też metoda.
Usługi intelektualne na wyprzedaży
Wybór wykonawcy robót budowlanych na podstawie najniższej ceny, jako jedynego kryterium, jest rozwiązaniem dla zamawiającego równie bezpiecznym co zwykle drogim. Natomiast zupełnym nieporozumieniem jest wybór usług intelektualnych na bazie ceny. Najtańszy projektant, najtańszy inżynier, najtańszy inspektor nadzoru.
W przetargach na duże obiekty skala zadania pozwala na eliminację małych, przypadkowych pracowni projektowych. Przy średnich i małych przedsięwzięciach ten mechanizm nie działa. Inwestor nie ma ucieczki od firmy „krzak”, która nie ma szans na zapewnienie dobrego i sprawnego projektowania. Nawet będąc przerażony tym, że przetarg wygrała firma, która nie daje gwarancji dobrego wykonania, nie ma wyjścia i musi z nią podpisać umowę i modlić się o możliwie mało bolesne skutki dla inwestora. Celowo użyłem słowa inwestor, a nie zleceniodawca, bo fatalne skutki złego wyboru odczuje właśnie inwestor, czyli cała gmina, miasto, lokalna społeczność, przypadkowy kierowca.
Odbiór dokumentacji projektowej najczęściej sprowadza się do sprawdzenia liczby kopii i tytułu (czy są zgodne z umową), czasem podpisów wymaganych prawem oraz klauzuli kompletności. A może by sprawdzić rozwiązania merytoryczne? Zakładając, że musimy zlecić takie sprawdzenie fachowcom zewnętrznym, to wierzcie mi Państwo, korzyści z jakości projektowanego obiektu będą znaczące. Możliwe jest obniżenie kosztów realizacji inwestycji wielokrotnie większe od nakładów poniesionych na dodatkowe sprawdzenie.
Zlecamy sprawowanie funkcji inżyniera w pakiecie z nadzorem inwestorskim, co jest racjonalne. Ale wyboru dokonujemy oczywiście na bazie najniższej ceny. Nie oczekujmy Mercedesa, gdy płacimy za rikszę.
Wyraźnie widać, że rynek usług konsultingowych jest zdominowany przez spore firmy konsultingowe Europy Zachodniej. Coraz częściej odkrywam niską jakość usług kluczowego personelu w relacjach z firmami, które stosunkowo od niedawna istnieją na naszym rynku. Albo nie mam szczęścia, albo na rynku konsultingowym ewidentnie „zły pieniądz wypiera dobry”. Jest to o tyle zrozumiałe, że doświadczeni inżynierowie już są zajęci, więc skąd brać nowych?
Zamawiający, ubezwłasnowalniają inżyniera, przenoszą na siebie jego odpowiedzialność i kompetencje, nie bacząc na to, że to on jest wynajętym fachowcem, któremu płacimy. Kontraktujemy fachowca, a sprowadzamy go do roli sekretarki. Nadzór inwestorski kontraktujemy w pakiecie. Zdarzają się przetargi, w których od inspektora robót sanitarnych czy drogowych wymaga się drugiego fakultetu z FIDIC-a. Po co mu ta wiedza? Szef zespołu nadzoru, będący najczęściej inżynierem (rezydentem kontraktu), taką widzę mieć powinien, ale szeregowy inspektor? Powiedzmy, że nie przesadzamy z wymaganiami – określiliśmy zakres obowiązków personelu nadzoru na budowie w postaci ilości, jakości i czasu pracy. Czy ktoś sprawdza ich obecność? Jakże często wykonawcy skarżą się, że inspektora widzą na budowie od święta! Bywa, że przyjeżdżam do urzędu gminnego czy miejskiego i pytam: jak dojechać na budowę? Zazwyczaj odpowiedzią jest gorączkowe poszukiwanie kogoś, kto wie. Pytam, czy został zlecony nadzór? Ależ oczywiście. A czy ktoś kontroluje, czy inspektorzy są na budowie i o jakiej porze? Odpowiedzią jest cisza pełna konsternacji.
Wykonawcy, których kontraktujemy, mają oczywiście świetny System Zapewnienia Jakości – często ISO itp. Problem polega na tym, że kierownik robót jest rozliczany z efektu, to znaczy wykonania określonego odcinka robót na czas, zgodnie z budżetem i uzyskania akceptacji inspektora nadzoru. O jakości decydują materiały, przestrzeganie procedur, czyli odbiory międzyoperacyjne, odbiory robót zanikających itp. Kiedy jest zagrożony termin (a zdarza się to prawie zawsze), jakość schodzi na dalszy plan – przestaje się liczyć. Wówczas praca i fachowość nadzoru inwestorskiego ma decydujące znaczenie dla jakości produktu końcowego.
Zapraszam na narty w Alpy. Na terenie Austrii jedziemy autostradą z szybkością 160 km/h spokojnie i bezpiecznie. Policja austriacka to toleruje. Przejeżdżamy na teren Czech. Nie potrzeba policji, abyśmy zwolnili. Albo mamy do czynienia ze starą autostradą z elementów betonowych
– sprawdzamy jakość naszych plomb – albo z nowo wybudowaną z dywanikiem asfaltowym. Podziwiam ich za liczbę nowych dróg. Gorzej z ich jakością. Często można spotkać, na tej nowej, popękaną nawierzchnię, wyrwy, dziury itp. To samo czeka nas przy braku kontroli procesu projektowania i realizacji inwestycji.
– sprawdzamy jakość naszych plomb – albo z nowo wybudowaną z dywanikiem asfaltowym. Podziwiam ich za liczbę nowych dróg. Gorzej z ich jakością. Często można spotkać, na tej nowej, popękaną nawierzchnię, wyrwy, dziury itp. To samo czeka nas przy braku kontroli procesu projektowania i realizacji inwestycji.
Przy każdej nadarzającej się okazji powtarzam pytanie: z jakich pieniędzy będziemy naprawiać to, co dziś sknocimy, bo Unia drugi raz na to samo nie da?
© hans slegers – Fotolia.com
Cel czy procedura
Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) z 19 grudnia 2008 r. po raz pierwszy ma formułę otwartą. Stanowi, że partner publiczny, jeżeli chce, może zawrzeć umowę z partnerem prywatnym na warunkach ustalonych przez obie strony. Jaką i na jakich warunkach – to ich sprawa. Dopiero przekroczenie progu 100 mln zł środków budżetowych wymaga akceptacji wyższego szczebla.
Czas najwyższy podejść do zamówień publicznych przez pryzmat skutków, a nie rozliczania z trybu procedury. Nie chodzi o to, aby rezygnować z procedur przetargowych, są one stosowane w obrocie gospodarczym niezależnie od tego, czy zamawiający jest inwestorem publicznym czy prywatnym. Problem polega na tym, że dla inwestora publicznego najważniejsza jest procedura, a dla inwestora prywatnego liczy się przede wszystkim efekt finalny.
Byłem przerażony, kiedy wiele lat temu, w trakcie negocjacji dużego kontraktu, usłyszałem od brytyjskiego dyrektora, że: „niezależnie od tego, kogo wybiorę i tak dostanę swoją prowizję”. Widząc moje zdziwienie wyjaśnił szybko, że on to ma wpisane w kontrakt, jest to legalne i płaci od tych pieniędzy podatki. Pomyślałem, że w tym zgniłym kapitalizmie korupcję podnieśli do rangi prawa. Po latach zrozumiałem mądrość tego systemu. Osoba postawiona na stanowisku związanym z podejmowaniem decyzji ma swobodę wyboru, ale jest rozliczana z tych decyzji. Jeśli liczba błędnych decyzji będzie znaczna, to decydent straci lukratywną posadę. Czyli jemu się nie opłaci branie łapówek!
Czas na nowe spojrzenie
Zadaniem naszego środowiska inżynierskiego jest powiedzieć: dojrzeliśmy i spróbować spojrzeć na zamówienia publiczne z nowej perspektywy. Czas, abyśmy system zamówień publicznych zorientowali na skutek postępowania, zamiast na jego procedury, z jednoczesnym przypisaniem kompetencji i odpowiedzialności osobom. Najwyższy czas skończyć z rozmywaniem odpowiedzialności w licznych komisjach i decyzjach podejmowanych przez instytucje odwoławcze. Każdy podmiot publiczny, czy to maleńka wioska, czy wielka metropolia, ma swojego gospodarza. To on bądź osoba w jego imieniu ma podejmować decyzje i za nie odpowiadać.
Słyszałem ostatnio o powołaniu pięcioosobowego inżyniera dla dużej stołecznej inwestycji. Gratuluję pomysłu! Tym posunięciem zagwarantowano spowolniony proces podejmowania decyzji z jednoczesnym rozmyciem odpowiedzialności. A może właśnie o to chodzi?
Inspirowaniu ludzi do brania na siebie ryzyka związanego z podejmowaniem decyzji musi towarzyszyć, a nawet je wyprzedzać, zmiana działania organów kontrolnych, w tym również urzędów i izb skarbowych. Zwolnijmy kontrolerów z obowiązku szukania dziury w całym, a zajmijmy się wykrywaniem znaczących dysproporcji między dochodami obserwowanej osoby a użytkowanym przez nią i jej rodzinę majątkiem. Koszty finansowe i społeczne kontroli spadną, a wzrośnie ich efektywność. No chyba, że nie chodzi nam o to, by złapać króliczka, ale go gonić?
Apel o nowe spojrzenie zakończę szczerze gratulując rzeszy znanych i bezimiennych urzędników, borykających się z meandrami systemu zamówień publicznych w Polsce od piętnastu lat.
mgr inż. Krzysztof Woźnicki EUR ING
prezes SIDIR (FIDIC)
przedstawiciel DRBF
