Dwa nadzory autorskie

Zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290)  (dalej Prawo budowlane), jak i ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (dalej Prawo autorskie) posługują się pojęciem „nadzór autorski”. Można jednak zaryzykować stwierdzenie, że w praktyce mamy do czynienia z dwoma odrębnymi instytucjami, o innych celach, chroniącymi różne interesy, które w istocie mogą być wykonywane dwutorowo i równolegle wobec siebie.

Prawo autorskie wymienia nadzór autorski pośród innych autorskich praw osobistych twórcy. Zgodnie z art. 16 tej ustawy autorskie prawa osobiste chronią nieograniczoną w czasie i niepodlegającą zrzeczeniu się lub zbyciu więź twórcy z utworem, a szczególnie prawo do:  autorstwa utworu, oznaczenia utworu swoim nazwiskiem lub pseudonimem albo do udostępniania go anonimowo, nienaruszalności treści i formy utworu oraz jego rzetelnego wykorzystania, decydowania o pierwszym udostępnieniu utworu publiczności i właśnie nadzoru autorskiego definiowanego w ustawie jako nadzór nad sposobem korzystania z utworu. Stosownie do art. 60 Prawa autorskiego korzystający z utworu jest obowiązany umożliwić twórcy przed rozpowszechnieniem utworu przeprowadzenie nadzoru autorskiego. Cytowany przepis wyposaża twórcę w uprawnienie do skontrolowania, czy udostępnione przez niego dzieło jest przez osobę z niego korzystającą należycie eksploatowane. Chodzi o możliwość sprawdzenia, czy utwór nie jest rozpowszechniany lub utrwalany z niezaakceptowanymi przez twórcę zmianami. W przypadku utrwalenia projektu budowlanego mowa oczywiście o wybudowaniu zaprojektowanego obiektu budowlanego. Uprawnienie do nadzoru autorskiego koresponduje z prawem do integralności dzieła: nienaruszalności treści i formy utworu oraz jego rzetelnego wykorzystania. Prawo to wynika z potrzeby zapewnienia twórcy możliwości sprzeciwienia się wszelkim działaniom, które mogłyby doprowadzić do zniekształcenia koncepcji twórczej  i zamierzonej przez autora wartości utworu. Nawet nabywca całości autorskich praw majątkowych nie może bez zgody twórcy czynić zmian w utworze, chyba że są one spowodowane oczywistą koniecznością, a twórca nie miałby słusznej podstawy im się sprzeciwić (art. 49 ust. 2 Prawa autorskiego).  W budownictwie jako zmiany usprawiedliwione w projekcie w grę wchodzą takie sytuacje, jak: dostosowanie eksploatacji utworu do wymagań prawa (chociażby z powodu niedozwolonego koloru obiektu, zbyt bliskiej odległości do działek sąsiednich, niedostatecznego naświetlenia wnętrza budynku, które jest wymagane przepisami prawa), dostosowanie do prawidłowej i normalnej eksploatacji (np. przez usuwanie oczywistych wad i pomyłek), dostosowanie utworu do możliwości eksploatacji zgodnie z nową techniką, technologią lub założeniami koncepcyjnymi utworu znanymi twórcy. Zmiany „konieczne” oznaczają więc takie zmiany, które są niezbędne do prawidłowego korzystania z utworu, nie zaś stanowią jedynie jego ulepszenia zwiększające komfort korzystania z niego. Jako bardzo ogólną regułę można przyjąć, że możliwość ingerencji w utwór jest tym większa, im bardziej do głosu dochodzi funkcjonalny aspekt budynku. Tym samym większe pole manewru występuje w odniesieniu do np. prostej hali magazynowej niż do budynku muzeum lub opery posiadających  liczne elementy estetyczne. 

© lunamarina – Fotolia.com

W stosunkach umownych twórca może także skorzystać z prawa wypowiedzenia albo odstąpienia od umowy, jeżeli mimo wcześniejszych interwencji rozpowszechnienie utworu następuje w nieodpowiedniej formie albo ze zmianami uzasadniającymi sprzeciw autora (art. 58 Prawa autorskiego). Zachowuje przy tym prawo do wynagrodzenia, co oznacza, że mimo zakończenia stosunku umownego przez odstąpienie bądź wypowiedzenie nie musi zwracać otrzymanego wynagrodzenia, względnie wciąż może go żądać, jeżeli jeszcze go nie otrzymał. Co prawda, cytowany przepis nie posługuje się wprost pojęciem nadzoru autorskiego, ale konstytuuje wprost nadzór nad sposobem korzystania z utworu przez drugą stronę umowy.  Stanowi uściślenie poszczególnych uprawnień wchodzących w skład nadzoru autorskiego. Reasumując, nadzór autorski w Prawie autorskim służy ochronie interesów twórcy i stanowi jeden z elementów systemu ochrony jego praw osobistych.

Z kolei nadzór autorski przewidziany w Prawie budowlanym to publicznoprawny obowiązek projektanta określony w art. 20 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Polega on na stwierdzaniu w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem oraz na uzgadnianiu możliwości wprowadzania rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego. Zgodnie z art. 18 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor może (nie musi) zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego. Obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego może być jednak nałożony na inwestora przez organ w pozwoleniu na budowę. Projektant wezwany do sprawowania nadzoru nie może się uchylić od tego obowiązku bez narażenia się na odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 5 Prawa budowlanego). Konsekwencją nałożenia na projektanta publicznoprawnego obowiązku jest przyznanie przez ustawodawcę uprawnień, przysługujących mu w trakcie realizacji budowy, tj. prawa wstępu na teren budowy i dokonywania zapisów w dzienniku budowy dotyczących jej realizacji, a także prawo żądania wpisem do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia lub wykonywania ich niezgodnie z projektem (art. 21 Prawa budowlanego). Z powyższych regulacji wynika, że cel nadzoru autorskiego, o którym stanowi Prawo budowlane, jest zgoła odmienny od nadzoru autorskiego przewidzianego w Prawie autorskim. Restrykcyjne obowiązki projektanta uzasadnione są potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa prowadzonych inwestycji, prawidłowości wykonywanych robót, ochroną zdrowia i życia użytkowników obiektów budowlanych, czyli tymi wszystkimi celami, których realizacji Prawo budowlane ma służyć.

Wobec odrębnych uregulowań nadzoru autorskiego w Prawie autorskim i Prawie budowlanym powstaje pytanie, jaki jest wzajemny stosunek omawianych instytucji. Odpowiedź jest pozornie prosta, gdyż art. 60 ust. 5 Prawa autorskiego stanowi, że sprawowanie nadzoru autorskiego nad utworami architektonicznymi i architektoniczno-urbanistycznymi regulują odrębne przepisy. Na tle tej regulacji wyłoniły się jednak trzy koncepcje.

Przyczynkiem do teoretycznych rozważań stały się przetargi publiczne ogłaszane przez zamawiających na sprawowanie nadzoru autorskiego przy realizacji inwestycji drogowych i infrastrukturalnych w latach 2011–2012. Ujmując rzecz najogólniej, zamawiający w tych postępowaniach wychodzili z założenia, że nadzór autorski w rozumieniu Prawa budowlanego nie musi być sprawowany jedynie przez twórcę projektu, ale przez każdego projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia. 

Twórcy projektów odwołujący się w postępowaniach przed Krajową Izbą Odwoławczą (KIO) w trzech postępowaniach odwoławczych (o sygnaturach: KIO 1103/11, KIO 1805/11, KIO 90/12) stali na stanowisku, że nadzór autorski w rozumieniu Prawa budowlanego jest nadal nadzorem autorskim, o którym stanowi jednocześnie Prawo autorskie – tak więc może być sprawowany jedynie przez projektanta będącego twórcą projektu. Powyższe przekonanie było uzasadniane tym, że instytucja nadzoru autorskiego jest uregulowana w Prawie autorskim, a przepisy Prawa budowlanego regulują tylko sposób jego sprawowania. Innymi słowy odwołujący się uważali, że jedna i ta sama instytucja nadzoru autorskiego jest jednocześnie regulowana przez przepisy Prawa autorskiego i Prawa budowlanego, które powinny być czytane łącznie.  Zbliżony pogląd został wyrażony między innymi na łamach „Inżyniera Budownictwa” w artykule A. Piecucha i J. Świecy zatytułowanym „Nadzór nad projektem – nie dla autora” (nr 9/2011). W publikacji co prawda nie zanegowano możliwości ustanowienia tak zwanego nadzoru zastępczego, a więc sprawowanego przez innego projektanta. Jednak autorzy zdecydowanie opowiedzieli się za tezą, że zmiana osoby sprawującej nadzór (art. 44 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) powinna być ograniczona do wyjątkowych okoliczności, np. śmierci autora. Tym samym w przekonaniu autorów zamówienia na usługi nadzoru autorskiego powinny być udzielanie z wolnej ręki jako takie, które mogą być świadczone jedynie przez jednego wykonawcę z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych wynikających z odrębnych przepisów zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 1b) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej Prawo zamówień publicznych).

W trzech kolejnych wyrokach, to jest w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., KIO 1103/11, z dnia 30 sierpnia 2011 r., KIO 1805/11, oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., KIO 90/12, Krajowa Izba Odwoławcza nie podzieliła poglądu odwołujących się twórców i dopuściła nieograniczoną możliwość sprawowania nadzoru autorskiego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego przez wszystkich projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane.  Na gruncie Prawa zamówień publicznych taka wykładania została jednolicie zastosowana przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, KIO i sądy. W sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 16 kwietnia 2012 r., V SA/Wa 102/12) zamawiający próbował udzielić z wolnej ręki zamówienia autorowi projektu na usługę nadzoru autorskiego jako jedynemu wykonawcy, który może świadczyć taką usługę. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nałożył na zamawiającego karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisów ustawy, czyli bezzasadnego zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki.  Sąd podzielił stanowisko Prezesa UZP i oddalił skargę na jego decyzję.

W szerokim uzasadnieniu wyroku w sprawie 1805/11 Izba stwierdziła: Dokonując analizy przepisów ustawy o Prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, iż sprawowanie nadzoru nad utworami architektonicznymi odbywa się według przepisów ustawy Prawo budowlane. Ta z kolei ustanawia funkcję projektanta, którego jednym z obowiązków jest sprawowanie nadzoru autors­kiego. Biorąc pod uwagę zakres obowiązków związanych z nadzorem autorskim (art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) oraz fakt, iż żaden z przepisów wspomnianej ustawy nie nakłada obowiązku sprawowania nadzoru autorskiego przez autora (twórcę) projektu (utworu), stwierdzić należy, iż w świetle ustawy Prawo budowlane okoliczność, kto jest autorem projektu, jest indyferentna. Na gruncie powołanych przepisów ustawodawca uznał bowiem, iż projektant, a więc osoba legitymująca się uprawnieniami budowlanymi uzyskuje uprawnienie do sprawowania nadzoru autorskiego. W tym miejscu warto również zauważyć, iż ustawa Prawo budowlane ogranicza nadzór autorski do sprawowania nadzoru nad robotami budowlanymi, w zakresie zgodności realizacji z projektem oraz uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie. Argumentacja KIO została wzmocniona powołaniem się na art. 44 Prawa budowlanego, który dopuszcza zmianę projektanta, co zdaniem KIO uzasadnia twierdzenie, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego nadzór autorski może być sprawowany przez każdego projektanta posiadającego określone uprawnienia. Powyższe uzasadnia zatem twierdzenie, iż inwestor może również powierzyć nadzór innemu projektantowi. Oznacza to, iż nadzór autorski wykonywany zgodnie z ustawą Prawo budowlane przez projektanta, który nie jest jednocześnie autorem projektu, sprowadza się jedynie do wykonywania czynności, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zaś w sytuacji gdy sprawuje go twórca projektu, osobie tej przysługują jednocześnie uprawnienia wynikające z autorskich praw osobistych. Ustawodawca dokonał więc wyraźnego podziału uprawnień związanych ze sprawowaniem nadzoru autorskiego w sferze prawa publicznego i prywatnego.

Poglądy wyrażone przez KIO na gruncie wszystkich trzech wyroków, aczkolwiek słuszne odnośnie do możliwości sprawowania nadzoru autorskiego przez innego projektanta na gruncie przepisów Prawa budowlanego, są trochę niespójne w zakresie relacji nadzoru uregulowanego w Prawie autorskim i Prawie budowlanym. Z jednej strony KIO we wszystkich przywołanych wyrokach zdaje się sądzić, że nadzór autorski nad utworami architektonicznymi podlega wyłącznie przepisom Prawa budowlanego. Krajowa Izba Odwoławcza potraktowała art. 60 ust. 5 Prawa autorskiego jako normę kolizyjną wyłączającą stosowanie regulacji Prawa autorskiego na rzecz przepisów Prawa budowalnego. Z drugiej strony w każdym z trzech wyroków KIO stanęła na stanowisku, że inwestor nie może uniemożliwiać lub ingerować w osobiste prawa autorskie autora projektu.

Tę wewnętrzną sprzeczność porządkuje w moim przekonaniu dopiero przyjęcie, że nadzór autorski w rozumieniu Prawa autorskiego i nadzór autorski na gruncie Prawa budowlanego to dwie odmienne, współistniejące równolegle instytucje prawne, o różnych funkcjach i celach. Stanowisko takie zostało wyrażone w najnowszej literaturze prawniczej (zob. T. Targosz, „Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz”, D. Flisak (red.), Warszawa 2015). Zgodnie z wyrażonym poglądem: (…) nadzór autorski w rozumieniu prawa budowlanego (prawa publicznego) nie może zastąpić nadzoru będącego emanacją niezbywalnego prawa osobistego (nadzoru autorskiego w rozumieniu art. 60). Mimo identycznego brzmienia są to dwa różne pojęcia. W konsekwencji twórcy projektu, który nie jest projektantem, przysługuje nadal uprawnienie do wykonywania nadzoru autorskiego w rozumieniu art. 60. 

Autorka artykułu zgadza się z tym trzecim poglądem, który jako jedyny w sposób spójny i logiczny dostrzega kompletnie odmienne cele ustaw Prawo autorskie i Prawa budowlane. Pierwsza z ustaw chroni interesy twórcy, druga interes publiczny – bezpieczeństwo obiektów budowlanych istotne dla wszystkich obywateli. Skoro Prawo budowlane nie reguluje sfery praw osobistych twórców, to nie może być traktowane jako przepisy szczególne wyłączające stosowanie przepisów Prawa autorskiego.

Artykuł 60 ust. 5 Prawa autorskiego nie stanowi zresztą wcale o przepisach szczególnych, lecz jedynie o przepisach odrębnych, co w moim przekonaniu było nie do końca dostrzegane w cytowanych orzeczeniach. Dla przybliżenia różnicy: przepis szczególny to przepis regulujący tę samą materię co przepis ogólny, jednakże regulacja tej samej materii w tym przepisie następuje w odmienny sposób niż w przepisie ogólnym. W takim przypadku przepis szczególny odmiennie regulujący daną sprawę ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym, przepis ogólny zaś stosuje się w sprawach nieuregulowanych w przepisie szczególnym. Przepis odrębny w stosunku do przepisu ogólnego to taki, który określa inną materię aniżeli uregulowana w przepisie ogólnym. Przepisy te należy wówczas stosować równolegle.

W następstwie przyjęcia opisywanych założeń nasuwają się następujące konkluzje:

– Nadzór autorski uregulowany w Prawie budowlanym powinien być rozpatrywany w aspekcie administracyjnym jako instytucja mająca na celu zapewnienie zgodności robót z projektem i realizację robót zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

– Twórca będący jednocześnie projektantem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie może odmówić sprawowania nadzoru autorskiego (aczkolwiek kwestię tę można w pewnym zakresie uregulować umownie).

– Inwestor może powierzyć sprawowanie nadzoru określonego w Prawie budowlanym innemu projektantowi niż autor projektu.

– Powierzenie sprawowania nadzoru autorskiego innemu projektantowi nie wyłącza praw osobistych twórcy projektu, w tym jego prawa do przeprowadzenia nadzoru autorskiego zgodnie z przepisami Prawa autorskiego.

– Zmiany zaopiniowane jako nieodstępujące w sposób istotny od projektu budowlanego na gruncie przepisów Prawa budowlanego przez projektanta niebędącego twórcą i zaakceptowane jako nieistotne przez organ nadzoru budowlanego nie zawsze muszą być jednocześnie zmianami usprawiedliwionymi (koniecznymi) z punktu widzenia przepisów Prawa autorskiego: zakwalifikowanie zmiany jako nieistotnej w rozumieniu Prawa budowlanego nie prowadzi automatycznie do wyłączenia prawa twórcy do sprzeciwienia się takiej zmianie jako nieusprawiedliwionej.

W praktyce powierzenie sprawowania nadzoru autorskiego na gruncie przepisów Prawa budowlanego twórcy projektu może się okazać najbardziej celowe dla inwestora. Autor projektu za pomocą tych samych lub wykonywanych w tym samym czasie czynności faktycznych będzie bowiem mógł zrealizować i swoje uprawnienia autorskie,  i obowiązki publicznoprawne wynikające z Prawa budowlanego.

Małgorzata Cyrul-Karpińska

Kancelaria Prawna r.pr. M. Cyrul-Karpińska