Procedura z przebudową zjazdu lub budowa nowego może trwać dłużej niż projektowanie i budowa zagospodarowania nieruchomości przyległej do pasa drogowego.
W ubiegłym roku państwo N dokonali w urzędzie zgłoszenia robót polegających na przebudowie ogrodzenia od strony drogi publicznej. Niestety otrzymali postanowienie o konieczności przebudowy zjazdu, ponieważ stwierdzono, że bramę wjazdową przesunięto w stosunku do istniejącego zjazdu o około 0,5 m. Urząd wezwał do uzupełnienia dokumentacji o projekt drogowy przebudowy zjazdu wraz ze wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami, decyzjami i opiniami. Poinformowano również o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla przebudowy zjazdu. Wątpliwość państwa N budziła skala koniecznych do wykonania czynności administracyjnych, jakie należało przedsięwziąć, żeby przebudować obiekt o tak małym stopniu skomplikowania (długość zjazdu 1,6 m, szerokość 4,0 m), m.in. konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.
Aby przebudować lub wybudować zjazd, konieczne jest przeważnie wykonanie następujących czynności:
1) uzyskanie mapy do celów projektowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, § 8 ust. 1) [1];
2) wykonanie dokumentacji geotechnicznej (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, art. 34 ust. 2 [2]; Dz.U. z 2012 r. poz. 463 [3]);
3) uzyskanie decyzji o lokalizacji zjazdu lub decyzji o przebudowie zjazdu zarządcy drogi (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60, art. 29 ust. 1) [4];
4) opracowanie projektu budowlanego wraz z informacją bioz (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, art. 29 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 1b) [2]
o ile jest to potrzebne, wykonanie projektów branżowych usunięcia kolizji z uzbrojeniem podziemnym oraz uzyskanie pozytywnej opinii rady koordynacyjnej;
5) uzgodnienie konstrukcji zjazdu z zarządcą drogi;
6) uzgodnienie projektu budowlanego z zarządcą drogi (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60, art. 38 pkt 2) [4]
często również uzyskanie uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60, art. 34 ust. 3) [4];
7) uzyskanie opinii komunikacyjnej organu zarządzającego ruchem w związku ze zmianą geometrii elementów zlokalizowanych w pasie drogowym, a tym samym organizacji ruchu (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729, § 3 ust. 1 pkt 6) [5];
8) uzyskanie opinii projektu stałej organizacji ruchu w Policji, zarządcy drogi, uzyskanie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu w organie zarządzającym ruchem na drodze (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729, § 3 ust. 1 pkt 3, § 7) [5];
9) uzyskanie zgody zarządcy drogi na dysponowanie terenem na cele budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, art. 32 ust. 4 pkt 2) [2];
10) uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U z 1994 r. Nr 89, poz. 414, art. 29 ust. 2) [2];
11) w przypadku zmiany zagospodarowania pasa drogowego należy podpisać umowę z zarządcą drogi, która określi zasady utrzymania zjazdu oraz gwarancji przebudowanych obiektów (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60, art. 16 ust. 2) [4];
12) po uzyskaniu pozwolenia na budowę należy uzyskać zgodę na prowadzenie robót budowlanych, przedstawiając wszystkie niezbędne uzyskane dokumenty, co rodzi następne trudności formalne.
Jak widać, w przypadku przebudowy lub budowy zjazdu ilość dokumentów formalnych oraz czynności administracyjnych jest znaczna. Przy czym tak samo jest traktowany zjazd o szerokości 3 m i długości 1 m (obiekt punktowy) oraz zjazd o długości 100 m i szerokości 6 m (obiekt znacznych rozmiarów, stanowiący niemal nową drogę w pasie drogowym).
Jeśli inwestor jest zmuszony przebudować lub wybudować nowy zjazd, procedura z tym związana może trwać dłużej niż projektowanie i budowa zagospodarowania nieruchomości przyległej do pasa drogowego, czyli na przykład budynku jednorodzinnego lub nawet większych obiektów. Uzyskanie wszystkich opinii, uzgodnień i decyzji może trwać około roku i do tego dochodzi uzyskanie prawomocnego pozwolenia na budowę, które trwa około 65 plus minimum 14 dni, czyli prawie 79 dni, tj. ponad 2,5 miesiąca (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, art. 35 ust. 6) [2]. Wszystkie te czynności mogą się wydłużyć, jeśli urzędy zgłoszą uwagi, co się niestety zdarza. Procedurę komplikuje fakt konieczności opracowywania projektu budowlanego dla często bardzo prostego obiektu oraz koszty z tym związane.
Dlatego też kluczową sprawą jest, czy procedury da się jakoś uprościć. Wydaje się, że obecne przepisy uniemożliwiają jakiekolwiek uproszczenie procedur w przypadku budowy zjazdów.
W przypadku natomiast przebudowy zjazdu, co ma miejsce chyba znacznie częściej, przepisy nie są jednoznaczne, a praktyka prowadzenia inwestycji związanych z przebudową zjazdów jest różna. Chodzi tu konkretnie o pytanie, czy przebudowa zjazdu (np. jego przesunięcie, zwężenie lub poszerzenie albo nawet każda inna modyfikacja, mieszcząca się w pojęciu przebudowy) musi wymagać wykonania aż projektu budowlanego na aktualnej mapie do celów projektowych i uzyskania pozwolenia na budowę.
W celu wyjaśnienia tej kwestii można sformułować tezę, że przebudowa zjazdu nie może być realizowana na zasadzie zgłoszenia robót, tylko wymaga uzyskania pozwolenia na budowę:
1. Zjazd nie jest elementem drogi, a tym samym nie jest wymieniony w Prawie budowlanym wśród robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.
Powyższe można przeciwstawić następującemu stwierdzeniu:
2. Zjazd jest elementem drogi i zgodnie z Prawem budowlanym jego przebudowa, jako przebudowa dróg, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale jedynie zgłoszenia robót
lub z pozoru trudnej do przyjęcia interpretacji przepisów:
3. Zjazd nie jest elementem drogi w rozumieniu niektórych przepisów (ustawa o drogach publicznych), ale w zastosowaniu do procedur polegających na uzyskaniu zgody na realizację jego przebudowy należy stosować przepisy takie, jakby zjazd był elementem drogi, co znajduje potwierdzenie w innych przepisach (ustawa – Prawo budowlane, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), jak również w samej ustawie o drogach publicznych.
A zatem, która interpretacja przepisów jest prawidłowa? To pytanie wymaga zapoznania się z definicjami przyjętymi w obowiązujących przepisach:
– Ustawa o drogach publicznych
Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają: 8) zjazd – połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60) [4].
– Ustawa – Prawo budowlane
Brak bezpośredniej definicji. Pośrednie przyporządkowanie zjazdu jako elementu drogi publicznej występuje w następujących miejscach ustawy:
Art. 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o: 3a) obiekcie liniowym – należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) [2].
Kategorie obiektów budowlanych dotyczące obliczania stawek kar za ujawnienie w wyniku kontroli nieprawidłowości prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę:
Kategoria IV – elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) [2].
– Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie
Par. 3 Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 12) zjeździe – rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) [6].
Jak widać, obowiązujące przepisy wydają się być ze sobą spójne. Ustawa – Prawo budowlane oraz rozporządzenie traktują zjazd jako element drogi pośrednio lub wprost, natomiast ustawa o drogach publicznych nie wskazuje, czy zjazd jest elementem drogi, czy nie jest, ale jedynie informuje o jego funkcji.
Trzeba jeszcze raz podkreślić, że pojęcie zjazdu zawarte w ustawie o drogach publicznych nie informuje wcale, że zjazd jest lub nie jest elementem drogi, tylko opisuje jego funkcję. Wątpliwa interpretacja nieprzynależności zjazdu wynika z orzeczeń lub wyroków sądów, które pomimo braku znajomości zagadnienia interpretowały tak a nie inaczej zapis tej ustawy, a w ślad za tym robiły tak samo kolejne jednostki administracji. W jednym z postanowień sądowych (OW 148/04) [7]przywołano w sprawie przypadek wojewody, który powołał się na zmianę ustawy o drogach publicznych, jakoby w ustawie zmieniającej starą ustawę o drogach wprowadzono nową definicję zjazdu i ta nowa definicja, w jej obecnym brzmieniu, wyjęła zjazd z elementów drogi. Otóż okazuje się, że w pierwotnej ustawie o drogach oraz w jej następnych wydaniach, aż do jej wprowadzenia, definicja zjazdu w ogóle nie występowała i została wprowadzona dopiero ustawą w roku 2003 (Dz.U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953) [8]. Powyższe budzi wątpliwość, czy wprowadzona w 2003 r. definicja rzeczywiście miała na celu wykluczenie zjazdu z elementów drogi czy też po prostu ustawodawca niefortunnie opisał ten obiekt budowlany w ustawie, powodując obecne zamieszanie. Wątpliwość wynika mianowicie z faktu, że ustawodawca w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie [6] od roku 2003 (czyli po wprowadzeniu definicji zjazdu w ustawie o drogach [8]) pięciokrotnie wprowadzał zmiany do tego rozporządzenia, natomiast ani razu zmiana nie dotyczyła definicji zjazdu, która to definicja w ww. rozporządzeniu [6] określa zjazd jako element drogi publicznej. W ostatniej zmianie rozporządzenia [6] wprowadzonej w roku 2014 (Dz.U. z 2014 r. poz. 856 [9]) wprowadzono nawet korektę definicji zjazdu publicznego, ale nie zmieniono samej definicji zjazdu, co można interpretować, że definicja rozporządzenia jest prawidłowa, a niejasna definicja w ustawie o drogach publicznych może jednak być tożsama z tą w rozporządzeniu.
Niestety interpretacja jakoby zjazd miał stanowić element drogi nie jest powszechnie stosowana zarówno przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak również przez organy nadzoru budowlanego. Według tych organów definicja zjazdu zamieszczona w ustawie o drogach publicznych stwierdza, że zjazd nie jest elementem drogi, lecz obiektem odrębnym. Trudno dociec, dlaczego taka interpretacja jest powszechnie stosowana, wydaje się ona być sprzeczna z pozostałymi przepisami, powoduje również kolejne sprzeczności wynikające z samej ustawy, w której ta niejasna definicja została zawarta.
Pomimo faktu, że ustawa – Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 [2]), natomiast ustawa o drogach publicznych nie precyzuje, w jakich sytuacjach należy ją stosować, ustawodawca określił również sposób prowadzenia inwestycji polegających na przebudowie i budowie zjazdów w następujący sposób:
Art. 29. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 [4]) (wyróżnienie autora).
Powyższy zapis precyzuje jednoznacznie procedurę, jaką należy zastosować w przypadku przebudowy zjazdu. Nie jest więc jasne, pomijając nawet rozważania samej definicji zjazdu, dlaczego organy administracji architektoniczno-budowlanej stosują się częściowo do zapisów tej ustawy (w zakresie definicji zjazdu), a częściowo do ustawy – Prawo budowlane (w zakresie realizacji robót związanych z przebudową tych zjazdów), działając w ten sposób w sprzeczności z ustawą o drogach publicznych, która jednoznacznie informuje, że roboty związane z przebudową zjazdu podlegają zgłoszeniu, a nie pozwoleniu na budowę.
Należy jeszcze raz podkreślić, że w przypadku uznania zjazdu jako elementu drogi publicznej przebudowa takiego zjazdu jako elementu drogi umożliwia realizację tej przebudowy na zgłoszenie na podstawie nie tylko ustawy o drogach publicznych, ale również ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29.2. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: 12) przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 [2]). Ten zapis Prawa budowlanego jest zgodny z zapisami ustawy o drogach publicznych, która dodatkowo wprowadza zapis uniemożliwiający również traktowanie budowy zjazdu jako przebudowy drogi, co jednak nie jest przedmiotem rozważań.
Niestety tych sprzeczności nie widzi większość podmiotów administracji publicznej, co można argumentować chyba tylko brakiem znajomości przepisów i asekuranckim podejściem do tematu, ponieważ łatwiej jest nakazać inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę, które wymaga precyzyjniejszego opisania obiektu budowlanego niż zgłoszenie, a tym samym zapewnia większe bezpieczeństwo realizowanych robót budowlanych. Innym argumentem, jaki może stanowić podstawę do interpretacji zjazdu nie jako elementu drogi, są orzeczenia sądów administracyjnych, które nie znając się najwyraźniej na sprawach technicznych, interpretują zapisy przepisów w sposób odbiegający od rzeczywistego sensu tych przepisów, co zostanie opisane w dalszej części.
Podmioty administracji bardzo różnie uzasadniają swoje stanowisko związane z przebudową zjazdów.Na skierowane na potrzeby niniejszego artykułu wystąpienia do jednostek administracji architektoniczno-budowlanej m.in. z Warszawy, Krakowa i Gdańska, ogólnie do dziesięciu różnych podmiotów, cztery z nich podały zgłoszenie jako odpowiednią procedurę, natomiast sześć podmiotów wymagało pozwolenia na budowę. Co ciekawe, spośród siedmiu jednostek z Warszawy, tylko dwie podały zgłoszenie jako procedurę właściwą, chociaż na oficjalnej stronie m.st. Warszawy, w karcie WIR-01-06 „Wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę” [10], widnieje informacja następująca:
6. Przed rozpoczęciem prac budowlanych istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym [10].
Jak widać, większość jednostek administracji nie stosuje się do przepisu zamieszczonego na oficjalnym portalu Warszawy, co dodatkowo wprowadza spore zamieszanie i może powodować, że inwestorzy dopiero w momencie zgłoszenia robót dowiedzą się, że całą procedurę należy prowadzić zupełnie inaczej, a mianowicie w trybie pozwolenia na budowę (pozyskanie mapy do celów projektowych, wykonanie przedprojektowych pomiarów geodezyjnych, wykonanie projektu budowlanego wraz z informacją bioz itd. oraz poniesienie opłat administracyjnych i wydłużenie czasu realizacji inwestycji).
Co ciekawe, przebudowę całych ulic, niewykraczających poza granice pasa drogowego z całą infrastrukturą znajdującą się w pasie drogowym, zgodnie z przepisami, można realizować w trybie zgłoszenia robót, mimo że trudno porównywać złożoność przebudowy ulicy z przebudową zjazdu. Przykładem mogą być inwestycje, takie jak ulica Emilii Plater lub ulica Nowowiejska w Warszawie, które realizowane były na podstawie zgłoszenia robót.
W całym tym zamieszaniu nieco światła rzuca uzyskane dodatkowo stanowisko GUNB [11], który informuje, że interpretacja, jakoby zjazd nie był elementem drogi, bierze się przede wszystkim z orzeczeń sądów administracyjnych oraz ze względu na rozporządzenie w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539 [12]). W obu tych źródłach odwołano się do definicji zjazdu wymienionej w ustawie o drogach publicznych. Dla przypomnienia definicja ta brzmi następująco [4]:
zjazd – połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
GUNB jednocześnie informuje, że dopóki nie wydano orzeczenia sądu, powołując się na definicję zjazdu z ustawy – Prawo budowlane, oraz nie zaczęło obowiązywać ww. rozporządzenie, stosowano zasadę przynależności zjazdu jako elementu drogi i wszystkie roboty budowlane (przebudowa, a nawet budowa) w granicach pasa drogowego były traktowane jako przebudowa drogi, co zgodnie z ustawą – Prawo budowlane było traktowane jako roboty niepodlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszeniu robót budowlanych, mimo że sama definicja widniała już w ustawie o drogach publicznych od około pięciu lat.
Wnioski
Pierwszy wniosek: o interpretacji obowiązujących przepisów nie decyduje ustawodawca oraz organy nadzoru budowlanego, które stanowią najwyższy organ kontroli procesu budowlanego, lecz sądy, które niekoniecznie znają się na specjalistycznych określeniach budowlanych. Przepisy mogą interpretować jedynie pod względem stylistyki zapisu surowego tekstu, przy czym orzeczenia, w których dochodzi do interpretacji przepisów, dotyczą często zupełnie innych spraw, a nie rozstrzygania w sprawie samej definicji zjazdu. To zaś oznacza, że sądy mogą wydawać te interpretacje przy okazji, nie analizując pozostałych przepisów.
W ramach orzeczeń, postanowień lub wyroków sądów (11 dokumentów) okazuje się, że i te są różne, chociaż większość z nich definiuje zjazd jako obiekt budowlany odrębny niż droga (osiem z nich), natomiast tylko trzy wyroki stanowią, że zjazd jest elementem drogi. Przy tym powszechnie powoływana i stosowana jest definicja przeważająca.
Drugi wniosek: jednym z głównych powodów, dla których zjazd przestał być traktowany jako element drogi, jest rozporządzenie o właściwości wojewody [12], które mimo że jest dokumentem niższego rzędu niż ustawa oraz traktuje o innej sprawie (mianowicie o właściwości organów do prowadzenia konkretnych spraw), decyduje pośrednio również o tym, jaką interpretację należy przyjąć dla jednej z definicji obiektu budowlanego, jedynie powołując się na tę definicję, nie interpretując jej znaczenia. Trzeba tu dodać, że organy często podnoszą status niższości rozporządzenia w stosunku do ustaw, chociaż akurat w tym przypadku jest na odwrót. Wydaje się, że jedynym argumentem, który może stanowić o wykładni obowiązujących przepisów ustaw i rozporządzeń, jest kolejność ich wydawania, gdzie rozporządzenie o właściwości wojewody zostało wydane jako ostatnie, chociaż i to jest wątpliwe wobec braku interpretacji definicji w tym rozporządzeniu, a jedynie odniesieniu się do tej definicji.
Trzeci wniosek, chociaż może mało istotny, to zasada niesprzeczności prawa, która wydaje się być naruszona wobec definicji zjazdu jako elementu drogi lub jako elementu niestanowiącego elementu drogi.
Ten problem został jednak wyjaśniony w dokumencie, jaki uzyskano w jednostce, która wydaje przepisy, w tym przypadku przepisy dotyczące dróg publicznych, mianowicie w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju [13].
Zdaniem ministerstwa kluczowe w tej sprawie jest ustalenie korelacji ustawy Prawo budowlane z ustawą o drogach publicznych [13], co opisane zostało chyba najdokładniej w wyroku Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyróżnienie autora).
Definicja zjazdu, przewidziana w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, określa, iż zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych nie jest zatem elementem drogi.
W art. 29 Prawa budowlanego nie wymieniono w osobnym punkcie robót polegających na budowie zjazdu, jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co zgodnie z ogólną regułą przewidzianą w art. 28 Prawa budowlanego przemawiać by mogło za uznaniem, iż roboty te wymagają pozwolenia na budowę. W ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawodawca wskazał jednak, iż w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z przepisu tego wynika, iż w zezwoleniu na przebudowę zjazdu zamieszcza się pouczenie o obowiązku dokonania zgłoszenia budowy. Treść art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364).
Zgodnie z założeniem niesprzeczności systemu prawa, regulacja przewidziana w art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych winna być zgodna z przepisami Prawa budowlanego. Zapewnienie tej zgodności jest możliwe w przypadku uznania, że pojęcie zjazdu przewidziane w ustawie o drogach publicznych nie znajduje zastosowania na gruncie przepisów Prawa budowlanego.
A ustawodawca w treści art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, zwalniającego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przebudowę dróg, pojęciem przebudowy dróg obejmuje również przebudowę zjazdów z tych dróg.
Przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 wykonanie takich robót wymaga zgłoszenia. Droga stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zjazd z drogi, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, może być zatem traktowany jako element tej budowli.
(…) Zdaniem Sądu, zamiarem ustawodawcy nie była jednak zmiana zasad Prawa budowlanego i poddania budowy zjazdu obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.
Powyższe argumenty przemawiają za uznaniem, iż na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych wyodrębniająca go z pojęcia drogi nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi.
Interpretacja taka jest zdaniem Sądu racjonalna, skoro bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus tym bardziej przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest bowiem elementem mniej skomplikowanym pod względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być zatem poddana surowszym rygorom nie przebudowa drogi (II SA/Gd 342/10 [15]).
Na tej podstawie ministerstwo stwierdza:
Przyjmując zatem, iż pojęcie zjazdu przewidziane w ustawie o drogach publicznych nie znajduje zastosowania na gruncie przepisów Prawa budowlanego, a zatem nie ma zastosowania do procesu budowlanego, to wówczas wydaje się zasadne posługiwanie się pojęciem zjazdu określonym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [14].
Pogląd ministerstwa wskazuje drogę, chociaż jest to pogląd znowu oparty nie na zamyśle ustawodawcy, lecz na interpretacji sądu, która to droga umożliwia zachowanie obowiązujących przepisów. Jednocześnie droga ta nie narusza zasady niesprzeczności przepisów i umożliwia zastosowanie mniej wymagających przepisów do realizacji przebudowy zjazdów w trybie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Niestety, jak wskazano, jest to jedynie pogląd, co oznacza, że nie musi on wpływać na zmianę stanowiska poszczególnych organów administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku wystąpienia do tych organów z konkretną sprawą. Pomimo wielu przepisów oraz wielu ich interpretacji to inwestor wraz z projektantem muszą ponosić skutki indywidualnych interpretacji urzędów, co oznacza straty czasowe i finansowe. Taki stan rzeczy powinien zainteresować ustawodawcę i skłonić do wprowadzenia odpowiednich poprawek i zmian w przepisach, aby przeciętny urzędnik, architekt czy też inżynier nie musiał opierać się na wykładni sądów, gdyż te mają i tak dużo pracy, a ich wyroki w tej sprawie są różne, mimo że oparte na tym samym krótkim zbiorze przepisów.
inż. Maciej Kryński
Mazowiecka OIIB
Civil Transport Designers s.c.
Zdjęcia autora
Bibliografia
1. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462).
2. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).
3. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463).
4. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.).
5. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729).
6. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm).
7. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, OW 148/04, z dnia 14 grudnia 2004 r.
8. Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953).
9. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 czerwca 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 856).
10. Wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, karta nr WIR-01-06 portalu m.st. Warszawy, www.um.warszawa.pl.
11. Pismo GUNB, nr DPR/INN/022/1198/2013, z dnia 13 listopada 2013 r.
12. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1539).
13. Pismo Departamentu Dróg i Autostrad Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, nr DDA-4iw-024-20/14, z dnia 25 marca 2014 r.
14. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462).
15. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 342/10.
