Czy jest różowy FIDIC?

Parę lat temu Bank Światowy oraz kilka egzotycznych banków doprowadziły do powstania publikacji MDB Harmonised Edition, żartobliwie zwanej wśród fachowców „różowym fidikiem”. Nazwa nawiązuje do koloru okładki oraz zawartości (odmiana „czerwonej książki” FIDIC).

Misją Banku Światowego jest podnoszenie poziomu cywilizacyjnego kraju, w którym ten bank inwestuje. BŚ tym się różni od innych banków, że nie pożycza pieniędzy, lecz je daje. Jednym z warunków dotowania projektu jest zastosowanie właśnie wspomnianych Warunków Kontraktowych MDB Harmonised Edition. Jest to nieznacznie zmodyfikowana wersja „czerwonej książki” FIDIC, z nacis­kiem położonym na otoczenie lokalnej siły roboczej, daleko idącą opieką prawną, konsularną i medyczną, łącznie z wymogiem popularyzacji wiedzy o zagrożeniach przenoszonych drogą płciową. Są to środki, jakimi BŚ wpływa na poziom życia ludności rejonów objętych inwestycjami Banku.

W Polsce jest obecnie realizowany potężny, skomplikowany i niezmiernie ciekawy projekt pod nazwą Wrocławski Węzeł Wodny. Jak nietrudno zgadnąć, przedmiotem tej inwestycji są budowle hydrotechniczne (śluzy, zapory, wały itp.) w rejonie Wrocławia. Pamiętając o powodziach, jakie nawiedziły to piękne miasto kilkanaście lat temu, celowość tej inwestycji wydaje się być oczywista.

Docelowo łączna wartość inwestycji ma osiągnąć ok. 500 milionów euro. Nie jest to zatem mały projekt. Około 10% niezbędnych funduszy dostarczył Bank Światowy. Zgodnie z zasadami BŚ beneficjent został zobowiązany do zastosowania Warunków Kontraktowych FIDIC MDB Harmonised Edition. Na etapie przygotowywania dokumentów kontraktowych eksperci z firmy Scott Wilson przygotowali Warunki szczególne. Cztery strony. Tylko cztery strony! W Banku Światowym usunięto kilka zapisów i zostały trzy strony. Po ponownej lekturze i korekcie zostały dwie strony. Jeszcze jedno spojrzenie i… została jedna strona. Praktycznie rzecz biorąc, wypełniono standardową tabelę z Warunków Kontraktowych.

Dla mnie rewelacja. Jeden z największych projektów infrastrukturalnych w Polsce jest realizowany według Warunków Kontraktowych FIDIC bez jakichkolwiek zmian i wykreśleń.

Udowodniono zatem, że można zastosować w Polsce Warunki Kontraktowe FIDIC w oryginalnym zapisie.

Nie wiem, czy ta inwestycja zakończy się pełnym sukcesem, połowicznym sukcesem czy porażką. Sukces nie zleży od umowy, jaką zawarły strony. Zapisy umowne mogą najwyżej skomplikować warunki realizacji i zmniejszyć szansę na sukces. Sukces, w mojej opinii, zależy przede wszystkim od dwóch elementów: kwalifikacji kluczowej kadry w zespole Wykonawcy, Zamawiającego i Inżyniera oraz od chęci współpracy wymienionych.        

Wrocław – Wyspa Piasek (fot. © Tanya – Fotolia.com)

Szansa na sukces

Zeszłoroczna konferencja Construction Clubu podsumowująca przygotowania do Euro 2012 pokazała dobitnie, jak wiele zostało zrobione w budowaniu infrastruktury, głównie drogowej. Na co dzień nie uświadamiamy sobie skali inwestycji zrealizowanych w ostatnich latach. Jesteśmy świadkiem skoku cywilizacyjnego i wszystkim, którzy się do tego przyczynili, należy się szacunek i podziękowanie.

Skala inwestycji odsłoniła jednocześnie słabości naszego systemu zamówień publicznych i kadr realizujących te zamówienia. Jesteśmy na półmetku inwestycji realizowanych w znacznej mierze dzięki finansowaniu unijnemu, a więc jest jeszcze sens krytycznej oceny działań inwestycyjnych, aby środki pozostające do dyspozycji były wydawane lepiej niż dotychczas.

Nie jestem znawcą ani nawet uważnym obserwatorem sceny politycznej, ale nadzieję budzi połączenie dwóch resortów – komunikacji i rozwoju regionalnego. Przesłanki do oczekiwanych zmian na lepsze widzę co najmniej dwie.

Po pierwsze połączenie obejmuje Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, uważane za prymusa w sensownym wydawaniu środków publicznych,  z Ministerstwem Komunikacji i podległej mu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – krytykowanymi za niezbyt sensowne gospodarowanie środkami publicznymi. Kierowanie połączonymi resortami zostało powierzone pani Elżbiecie Bieńkowskiej, a więc minister wspomnianego prymusa.

Po drugie to właśnie w dokumentach opracowanych w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego można znaleźć bardzo mądre i trafne rady i zalecenia, najwyraźniej napisane przez specjalistów o dużej wiedzy i doświadczeniu w realizacji inwestycji budowlanych. Wystarczy, aby w nowym resorcie przekuto te rady i zalecenia na proste, zwięzłe polecenia i konsekwentnie je wdrożono. Tylko tyle i aż tyle.

Polecenie pierwsze – obowiązkowa rezerwa.

Nie ma możliwości precyzyjnego oszacowania kosztów inwestycji budowlanej. Nawet przy dobrze przygotowanej inwestycji, a nie jest to takie powszechne, jak być powinno, zawsze występują nieprzewidziane okoliczności i koszty. Dlatego dla doświadczonych inwestorów tworzenie rezerwy finansowej na nieprzewidziane wydatki to elementarz. Niestety dla większości inwestorów publicznych to terra incognita.

W „Podręczniku dla Inwestorów przedsięwzięć infrastrukturalnych” wydanym przez MRR można znaleźć zalecenie tworzenia rezerwy na:

– przekroczenie obmiaru do kontraktów obmiarowych – w ramach umowy,

– zmiany z tytułu zdarzeń opisanych w umowie – w ramach umowy,

– zmiany zakresu robót – niewpisane do umowy,

– zdarzenie nadzwyczajne – niewpisane do umowy.

„Wysokość procentowa tych rezerw (łącznie od 3 do 15%) musi być ustalona przez inwestora na podstawie analizy ryzyk”.

To zalecenie powinno być obowiązującym nakazem dla wszystkich beneficjentów.

Polecenie drugie – koniec niekontrolowanego korzystania z podmiotów trzecich.

Artykuł 48 pkt 3 dyrektywy 2004/18/WE stanowi: „Wykonawca może, w uzasadnionych sytuacjach oraz w przypadku konkretnego zamówienia, polegać na zdolnościach innych podmiotów, niezależnie od charakteru prawnego łączącego go z nimi powiązań”.

„Musi on w takiej sytuacji dowieść instytucji zamawiającej, iż będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia,na przykład przedstawiając w tym celu zobowiązanie tych podmiotów do oddania mu do dyspozycji niezbędnych zasobów“.

Zapis dyrektywy jednoznacznie dopuszcza korzystanie z podmiotów trzecich w sytuacjach wyjątkowych i upoważnia, jeśli nie narzuca do obowiązkowego przeprowadzenia kontroli i egzekwowania uzyskania tych świadczeń od podmiotu trzeciego.

Rozszerzona interpretacja tej dyrektywy w Polsce jest społecznie i gospodarczo szkodliwa.

Fot. Wikipedia

Polecenie trzecie – koniec z kryterium najniższej ceny.

Prawo zamówień publicznych przewiduje w art. 91 ust. 2, że „kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria…”

Zdaniem decydentów od zamówień publicznych taki zapis daje możliwość dowolnego formułowania warunków przetargu. Teoretycznie mają oni rację.

Jednak urzędnicy przygotowujący przetargi powiadają, że przy takim zapisie zastosowanie jakichkolwiek kryteriów pozacenowych powoduje tłumaczenie się ich (urzędników) przed wszelkiego rodzaju kontrolami, naraża na protesty, a często i kłopoty przed Krajową Izbą Odwoławczą.

Tymczasem od kilku lat możemy korzystać z opracowania „Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne” – MRR 2010 r. Kryteria MRR zostały na zeszłorocznej konferencji w Ciechocinku uznane w referacie dr. Aleksandra Krupy za najlepsze z dostępnych na rynku z racji swojej jednoznaczności i klarowności. Wspomniane „Kryteria…” są znakomitą podpowiedzią dla beneficjentów, jak tworzyć warunki przetargu na wykonanie dokumentacji projektowej, na funkcję Inżyniera wraz z zapewnieniem nadzoru inwestorskiego, aby w przetargach zwyciężył dobry, a nie najtańszy oferent. Zastosowanie tych kryteriów ma także ten walor, że dla osób kontrolujących informacja o przyjęciu kryteriów zgodnych z zamieszczonymi na stronie internetowej o rozszerzeniu „gov” w adresie jest argumentem za wstrzymaniem się od dalszego drążenia tematu.

Polecenie trzecie powinno brzmieć:  „kryteriami oceny ofert są cena w zakresie 20–40% i inne kryteria w pozostałym zakresie 60–80%…”

Takie zasady wyboru usług intelektualnych są bliskie powszechnie stosownej w Europie i USA zasadzie QBS – Quality Base Selection. W Polsce tę zasadę stosuje np. bank EBRD przy wyborze swoich konsultantów. Zgodnie z tą zasadą czynnik cenowy nie jest w ogóle brany pod uwagę.

Przy okazji warto wspomnieć, że Zamawiający nie tylko może, ale wręcz powinien na etapie przetargu określić wymagania co do liczby inspektorów nadzoru, czasu ich pracy na budowie, kwalifikacji itp. Brak przepisu regulującego te wymagania nie może być przesłanką do oprotestowania przetargu.

Polecenie czwarte – zaakceptować zmiany jako normalny aspekt realizacji inwestycji budowlanej.

W „Podręczniku dla Inwestorów przedsięwzięć infrastrukturalnych” Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jest zawarte fundamentalne stwierdzenie:

„Zmiana (Variation) wg umowy FIDIC nie jest zmianą umowy wg art. 144 Pzp”.

„Skoro umowa zakłada możliwość Zmian, którym przypisuje się odpowiedni koszt wyprowadzany ze stawek zawartych w kontrakcie, to nie ma potrzeby zmieniać umowy. Umowa ma wpisaną Zmianę jako normalny aspekt jej realizacji”.

Cytowany fragment porusza co najmniej dwa zagadnienia: dopuszczalność zmian, na określonych zasadach, w zawartym kontrakcie oraz warunek rozliczania tych zmian zgodnie z postanowieniami tego kontraktu. 

Prawo zamówień publicznych reguluje tryb wyboru dostawcy usług lub towarów, a nie proces realizacji inwestycji budowlanej.

Ponadto najwyższy czas uzmysłowić wielu decydentom i kontrolerom, że zmiany w kontraktach budowlanych były, są i będą. Dotyczy to nawet najlepiej przygotowanych inwestycji. Co gorsza, zdarzają się Zamawiający, których kadra kierownicza traktuje zmianę w kontrakcie personalnie. Dla nich to synonim porażki zawodowej, ujma na honorze. Taki sposób myślenia dowodzi braku doświadczenia i profesjonalizmu.

Polecenie piąte – zakaz łączenia wynagrodzenia nadzoru inwestorskiego z wynagrodzeniem wykonawcy.

Stosowane w niektórych kontraktach wynagrodzenie Inżyniera i nadzoru inwestorskiego jako procent od wartości przerobu generalnego wykonawcy powinno być prawnie zabronione. Stosując taką metodę, Zamawiający tworzy układ patologiczny. Zespół powołany do kontroli jakości robót, zgodności ich wykonania z kontraktem i projektem jest wynagradzany proporcjonalnie do ilości robót, niezależnie od ich jakości. Ewidentny konflikt interesów. Zdecydowana większość kadry Inżynierów kontraktów i inspektorów nadzoru to ludzie na wskroś uczciwi i etyczni. No ale trzeba być świętym, aby poświęcić własne wynagrodzenie na rzecz etyki zawodowej. Ponadto jakiś procent nierzetelnych pracowników też się trafi.

O kosztach zarządzania inwestycją i nadzoru inwestorskiego decydują koszty osobowe. Na ich wysokość składają się dwa elementy: jakość zatrudnianej kadry oraz czas pracy nadzoru inwestorskiego.

Żeby pozyskać doświadczoną kadrę i pełnoetatowych, zaangażowanych inspektorów nadzoru, trzeba im zaoferować godziwe wynagrodzenie. Jakość świadczonej usługi zależy od ceny tej usługi. Jest oczywiste, że dążenie do uzyskania najniższej ceny jest sprzeczne z interesem Zamawiającego, interesem społecznym oraz interesem państwa.

Drugim elementem decydującym o wysokości ceny usługi jest łączny czas pracy nadzoru inwestorskiego. Jak wcześniej wspomniałem, Zamawiający, przystępując do przetargu, powinien określić liczbę inspektorów, ich specjalności i wymiar czasu  ich pracy potrzebne do prawidłowej obsługi danej inwestycji.

Czynnik ludzki

Choćbyśmy stworzyli najlepsze zasady działania i najlepsze kontrakty, to i tak o powodzeniu lub klęsce przedsięwzięcia decyduje czynnik ludzki, czyli nastawienie człowieka na współpracę lub walkę. Jak długo celem wszystkich zaangażowanych w proces inwestycyjny jest „wybudować”, tak długo wszystkie problemy da się rozwiązać. Kiedy do głosu dochodzi chęć pokazania swojej władzy, animozje personalne, wybujałe ego, wówczas pojawia się zagrożenie sukcesu i gwałtownie rosną koszty inwestycji. Osoby decydujące o inwestycjach budowlanych powinny mieć więcej swobody w podejmowaniu decyzji, ale też powinny być rozliczane z efektu końcowego tej inwestycji. W tej sferze żadne polecenia nie pomogą. 

mgr inż. Krzysztof Woźnicki