Czy jest problem z obowiązkiem stosowania Polskich Norm?

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r poz. 290, 961, 1165 i 1250) w art. 5 ust. 1 stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:

1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r., s. 5, z późn. zm.), dotyczących: nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;

2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, szczególnie w zakresie zaopatrzenia: w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; 2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, szczególnie w zakresie szerokopasmowego dostępu do sieci Internetu;

3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;

4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;

5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy;

6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;

7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską;

8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;

9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.

Powyższe warunki powinny być spełnione przy wykorzystaniu przez projektanta posiadanej wiedzy i doświadczenia, w tym zbioru Polskich Norm, stanowiących szczególne i najistotniejsze źródło wiedzy. Część tej wiedzy minister określający rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dla budynków i ich usytuowania uznał za szczególnie istotną, wprowadzając odwołanie się do niej w przepisach rozporządzenia oraz wprowadzając ich szczegółową identyfikację w załączniku I do rozporządzenia, stanowiącym wykaz Polskich Norm przywołanych w rozporządzeniu.

Fot. © Donald Joski – Fotoilia.com

Historia obowiązku stosowania Polskich Norm w budownictwie

Przez lata w systemie prawnym Polskie Normy były obowiązujące do stosowania w budownictwie na mocy rozporządzenia ministra właściwego do określania wykazu Polskich Norm do obowiązkowego stosowania. Ta czynność prawna była realizowana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o normalizacji. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalono (§ 3 pkt 15), że za Polskie Normy będzie się uważać normy uznane w całości lub w części za obowiązujące, zgodnie z przepisami o normalizacji. Kierując się tym ustaleniem, w przepisach warunków technicznych odwoływano się do ustaleń normowych w sposób ogólny, specyfikując obowiązujące normy w odrębnym rozporządzeniu określającym dla budownictwa „Wykaz Polskich Norm do obowiązkowego stosowania”. Wykaz ten możliwie często aktualizowano, przez co nie tracił na technicznej świeżości. Wszyscy uczestnicy procesu budowlanego w sposób precyzyjny umieli znaleźć podstawę formalną wymaganego poziomu technicznego, która w przypadku konfliktu bezpośrednich uczestników procesu lub naruszenia interesów osób trzecich pozwalała określić winnego i przedmiot zaniedbań.

Jednoznacznej podstawy prawnej uczestnicy procesu budowlanego zostali pozbawieni w momencie likwidacji w 2002 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, uprawnień ministrów do określania w drodze rozporządzeń wykazu Polskich Norm do obowiązkowego stosowania. Zmiany w systemie normalizacji spowodowały, że z chwilą ich obowiązywania nakaz stosowania ustaleń, zawartych w określonych normach, wynika wyłącznie z przywołania ich w tekstach rozporządzeń. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1483) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Jednakże w świetle ust. 4 art. 5 Polskie Normy mogą być przywoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Przepis ten wyklucza zatem możliwość przywoływania norm ustanowionych w wersji okładkowej (polski tytuł, treść w języku angielskim). Przywołanie zatem w przepisach norm czyni te normy, w całości lub w stosowanym zakresie przywołania, integralną częścią przepisów, które należy stosować i kontrolować ich stosowanie.

Wykorzystanie normalizacji w dokumentach prawnych

Respektując obowiązującą zasadę, wynikającą z techniki prawodawczej, która nie pozwalała przywoływać w przepisie numerów oraz tytułów aktów prawnych i norm, dzięki wprowadzeniu dodatkowego doprecyzowania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., obowiązującym od 13 grudnia 2002 r., zastosowano łatwiejszą identyfikację norm, bo przedmiotową, zastępując dotychczasowe przywołanie pod nazwą Polska Norma lub Polskie Normy.

Przywołane wyżej rozporządzenie wprowadziło jeszcze jedną zmianę. W kilku obszarach rozporządzenia przepis rozporządzenia dotyczący przedmiotu danej Polskiej Normy zmienia, z powodów uznanych za ważne z punktu widzenia podwyższenia poziomu bezpieczeństwa, jedno lub kilka zawartych w niej ustaleń. Z zasady nadrzędności przepisów aktów prawnych nad normalizacyjnymi wynika, że zmienione przepisem rozporządzenia ustalenia Polskiej Normy tracą moc prawną i obowiązującą. Pozostałe ustalenia powołanej w rozporządzeniu Polskiej Normy są nadal w mocy.

Takie podejście przywoływania norm w sposób przedmiotowy, ale bezwykazowy w przepisach, było potrzebą chwili, a także koniecznością w sytuacji dużej, realizowanej w indywidualnym tempie dla poszczególnych zagadnień budowlanych, związanych ze spełnianiem wymagań podstawowych, aktywności polskiej normalizacji, spowodowanej rozpoczętym procesem przystępowania Polski do struktur europejskich. Rozwiązanie to miało walor praktyczny i było racjonalne. Oparte było na zaufaniu do uczestników procesu budowlanego. Jednocześnie obciążone słabością, ponieważ w przypadku konfliktu bezpośrednich uczestników procesu lub naruszenia interesów osób trzecich nie pozwala ono jednoznacznie określić podstawy formalnej niezbędnej do ustalenia winnego i przedmiotu zaniedbań.

Powtarzające się niepokojące sygnały płynące od uczestników procesu budowlanego, mówiące o tym, że brak jednoznacznej podstawy prawnej dla obowiązywania norm, powoduje w praktyce znaczące problemy interpretacyjne użytkowników warunków technicznych, odnośnie do spełniania oraz kontroli spełniania zawartych w nich wymagań techniczno-budowlanych, spowodowały, iż w 2004 r. powrócono do wcześniej stosowanej zasady „Wykazu Polskich Norm do obowiązkowego stosowania”, tworząc zgodnie z ustaleniami ustawy o normalizacji załącznik do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, będący „Wykazem norm przywołanych w rozporządzeniu”. Skorzystano z tego rozwiązania, uzasadniając je ustaleniem zawartym art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji. Przywołanie uczyniło te normy, w całości lub w stosownym zakresie przywołania, de facto i de iureintegralną częścią tego przepisu, który należy stosować. Przypomnijmy, że przepis ustawy o normalizacji nie precyzuje sposobu ani miejsca przywołania, stawiając jedynie warunek, iż przywołanie może nastąpić z chwilą opublikowania normy w języku polskim. Elementem składowym przepisów wykonawczych są również załączniki do rozporządzeń, a mandat do wydania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa warunków technicznych dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń wynika z delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1.

Aktualne przywołania Polskich Norm w przepisach i ich znaczenie

Obecnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) w licznych przepisach mamy przedmiotowe odwołanie się do norm, a w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykaz datowanych Polskich Norm przywołanych w rozporządzeniu w układzie tabelarycznym kolumn: liczba porządkowa, miejsce przywołania normy (§/ust./ pkt), numer normy, tytuł normy/za- kres powołania. Aktualność przywołań jest dyskusyjna, gdyż od ostatniej częściowej aktualizacji w 2013 r. część norm zdążyła zostać już uchylona, część zaś zastąpiona nowymi (w całości lub części arkuszy), które odzwierciedlają aktualny postęp techniczny i stan wiedzy. Niemniej jednak fakt przywołania konkretnej identyfikowanej normy w rozporządzeniu, co do numeru referencyjnego obejmującego wskazanie roku lub daty publikacji normy, powoduje, że właśnie ta norma, a nie na przykład jej najnowsze wydanie czy też zmiana jest wskazana do stosowania.

Dla inżyniera takie dychotomiczne podejście do wiedzy budzi wątpliwości. Jest on nauczony, że sprawdzone najnowsze rozwiązania powinno się stosować, kierując się aktualnym stanem wiedzy i postępem technicznym. Mimo to minister właściwy do wydania warunków technicznych dla budynków i ich usytuowania nakazowo wskazuje inną drogę postępowania. Wątpliwości związane ze stosowaniem uchylonych norm nie przestaną mieć miejsca. Nadążanie za stanem normalizacji w przepisach techniczno-budowlanych nie będzie możliwe bez rozdzielenia samych warunków technicznych i załącznika. Z faktu,
że w innych aktach wykonawczych również przywoływane są normy, warto skorzystać i rozważyć powrót do sprawdzonych rozwiązań, tj. wydawania odrębnego rozporządzenia określającego „Wykaz Polskich Norm do obowiązkowego stosowania w budownictwie” i jego systematycznego, co pół roku, nowelizowania. Wymagać to będzie jednak wprowadzenia odpowiedniej delegacji w kodeksie urbanistyczno-budowlanym oraz korekty zapisu w art. 5 ustawy o normalizacji, określającym status Polskich Norm. Pozostałe nieprzywoływane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Polskie Normy stanowiłyby, tak jak obecnie ma to miejsce, zbiór wiedzy technicznej do korzystania, do czego, na zasadach dobrowolności, został zobowiązany uczestnik procesu inwestycyjnego na mocy art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.