W inwestycjach budowlanych najważniejszy jest zdrowy rozsądek.
Polska jest obecnie w centrum boomu budowlanego, szczególnie infrastrukturalnego. Gdzie się nie ruszę, natrafiam na nowe drogi lokalne, powiatowe czy wręcz autostradę. Gdzie nie spojrzę, widzę charakterystyczną planszę informującą o środkach unijnych wspierających mniejsze i większe inwestycje lokalne. Szkolenia, które prowadzę, też są finansowane przez Unię. To wszystko składa się na przełom cywilizacyjny, którego jesteśmy świadkami i beneficjentami.
Problem w tym, że błędy zazwyczaj są proporcjonalne do skali przedsięwzięcia. Dlatego błędne rozwiązania stosowane w systemie zamówień publicznych przynoszą, i co gorsza będą przynosić, dotkliwe straty.
Po zmianach ustrojowych architekci chórem twierdzili, że zaśmiecenie krajobrazu Polski blokowiskami jest wynikiem „poleceń komuchów”. Naraziłem się panom z SARP-u, mówiąc, że sami pchali się do tego miodu w tamtych czasach. W Jugosławii z tej samej wielkiej płyty wybudowano całkiem nieźle zaprojektowane osiedla mieszkaniowe.
Dzisiejsze decyzje inwestycyjne i rozwiązania projektowe przesądzą o wieloletnich skutkach tych decyzji. Za kilka lat nie wiadomo, czy będziemy się szczycić budowlami będącymi dziełem współczesnej architektury, nowoczesnych technologii i funkcjonalnych rozwiązań ekonomicznych, czy też będziemy psioczyć na byle jakość, kiepskie i nieefektywne wykonanie. Skutki dzisiejszych decyzji pozostaną na lata.
Przepisy czy człowiek?
Twórcy systemu zamówień publicznych oburzają się na krytykę, mówiąc, że przepis stanowi: „cena albo cena i inne kryteria”. Stosujcie inne kryteria – mówią obrońcy obecnego systemu. Każdy z elementów tego systemu, rozpatrywany oddzielnie, można ocenić pozytywnie. Natomiast skutki działania systemu są tragiczne. Autorzy warunków przetargowych i umownych oraz kontrolerzy na poszczególnych etapach rozliczania realizacji zadania nie interesują się społecznymi i ekonomicznymi efektami działania zamówienia publicznego. Kontrolerzy, najczęściej przypadkowe osoby przyuczone do wykonywanej pracy, oceniają wyłącznie zgodność działań beneficjenta z przepisami i procedurami.
W bardzo mądrym opracowaniu „Podręcznik dla inwestorów przedsięwzięć infrastrukturalnych” wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego można przeczytać:
„Nie jest sukcesem zawarcie umowy w rezultacie udzielenia zamówienia publicznego. Sukcesem jest realizacja potrzeby publicznej w zdefiniowanym projekcie”.
Nic dodać, nic ująć. W świetle zapisów Prawa zamówień publicznych za poprawność i skutki udzielonego zamówienia publicznego odpowiada kierownik jednostki. Czas najwyższy zacząć oceniać zamówienia publiczne przez pryzmat skutków społecznych i ekonomicznych, a odpowiedzialność powinien ponosić rzeczony kierownik jednostki. Osoba ta winna być rozliczana z przestrzegania zasad obowiązujących w zamówieniach publicznych, a nie procedur i bezmyślnego stosowania przepisów.
QBS
Standard wyboru dostawcy usług intelektualnych rodem z USA brzmi: Quality Based Selection (QBS), czyli wybór na postawie kwalifikacji. Należy rozumieć tylko kwalifikacji. Międzynarodowe środowiska ekspertów ds. inwestycji budowlanych są zgodne, że właśnie zasady QBS powinny być bezwzględnie stosowane w toku wyłaniania projektantów, inżynierów (kontraktów FIDIC), nadzoru inwestorskiego (w Polsce) i wszelkiej maści konsultantów.
W toku ostatnio prowadzonych w Ministerstwie Finansów warsztatów EBRD (European Bank for Reconstruction and Development) kilkakrotnie podkreślano, że ekspertów dla programów Banku wybiera się właśnie wg zasad QBS.
Pragmatyczni Amerykanie przełożyli zasady QBS na hasło: wybieraj „the best you can afford” – najlepszego, na jakiego cię stać.
Przygotowanie inwestycji
W przywołanym [1] położono duży nacisk na prawidłowe „zdefiniowanie potrzeby publicznej”. Konsekwentnie autorzy apelują do inwestorów o poważne potraktowanie studium wykonalności. Mają rację, że studium wykonalności to nie papierowa formalność potrzebna do uzyskania dofinansowania, ale merytoryczna podstawa do podjęcia dobrych decyzji inwestorskich, a także punkt odniesienia do oceny poprawności realizacji tej inwestycji.
Nasuwa się pytanie: czy i jak była oceniana zasadność budowy słynnego mostu w Mszanie?Już nikt nie pamięta, jak to się stało, że przeprawa nad rzeczką o szerokości niespełna metra została zaprojektowana jako most z największą podwieszaną płytą drogową na świecie (cytat z „Wprost” 14.07.2013 r.). Dotychczasowy koszt to 58 mln zł, program naprawczy ma kosztować 52 mln zł, rozbiórka i zwykły wiadukt proponowany przez wykonawcę (rozwiązanie niezaakceptowane przez zamawiającego) 30 mln zł („Wprost” 14.07.2013 r.). Zdaję sobie sprawę z pozornej niekonsekwencji tego, co napisałem. Na początku tekstu apeluję o wzniesienie się projektantów z poziomu rzemieślnika na poziom artysty, a gdy sztuka okazuje się fuszerką, to ją krytykuję. Na wykładach, które prowadzę, powtarzam do znudzenia: w inwestycjach budowlanych najważniejszy jest zdrowy rozsądek!
Znaczenie, jakie ma proces przygotowania inwestycji, pokazuje przykład zamieszczony w ciekawym opracowaniu pt. „Katalog standardów realizacji inwestycji infrastrukturalnych 2013”.
Poniższy wykres,omówiony w [1], obrazuje, jak 1 mln zł, zaoszczędzony na projektowaniu, skutkował 18 mln zł przekroczenia założonego budżetu, nie wspominając o wydłużonym czasie realizacji.
Czy wszystko da się przewidzieć?
Od czasu do czasu urzędnicy potrafią powiedzieć, że doświadczony projektant/doświadczony wykonawca wszystko powinien przewidzieć. Ten tok myślenia jest dowodem ignorancji autora wypowiedzi. Nawet przy dobrze przygotowanej inwestycji budowlanej nigdy wszystkiego nie da się przewidzieć. Zawsze w praktyce występują nieprzewidywalne okoliczności.
Profesjonalizm uczestników procesu inwestycyjnego polega nie tylko na zminimalizowaniu okoliczności nieprzewidzianych, ale również na przygotowaniu reakcji na wystąpienie takich sytuacji.
Po pierwsze, konieczne jest przewidzenie rezerwy na nieplanowane wydatki.
Cytowany wcześniej „Podręcznik dla inwestorów” radzi zaplanowanie rezerwy:
– na przekroczenie obmiaru dla kontraktów obmiarowych – w ramach umowy,
– na zmiany z tytułu zdarzeń opisanych przez umowę – w ramach umowy,
– za zmiany zakresu – niewpisana do umowy,
– na zdarzenie nadzwyczajne – niewpisana do umowy.
„Wysokość procentowa tych rezerw (łącznie od 3 do 15%) musi być ustalona przez inwestora na podstawie analizy ryzyk”.
Wreszcie możemy powołać się na autorytet Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Przepisy dopuszczają nawet 50-procentową rezerwę, bylebyśmy ją zaplanowali odpowiednio wcześnie.
Po drugie, metodologia wprowadzania zmian.
Skoro mamy już rezerwę na nieprzewidziane koszty, to jak możemy z niej korzystać? Najprościej w świecie. Ponownie odwołam się do [1]:
„Zmiana (Variation) wg umowy FIDIC nie jest zmianą umowy wg art. 144 Pzp”.
Dla ścisłości dodałbym jedno słowo: „nie jest istotną zmianą umowy wg art. 144 Pzp”.
W „Podręczniku…” czytamy ponadto:
„Skoro umowa zakłada możliwość zmian, którym przypisuje się odpowiedni koszt wyprowadzany ze stawek zawartych w kontrakcie, to nie ma potrzeby zmieniać umowy. Umowa ma wpisaną zmianę jako normalny aspekt jej realizacji”.
Umowy podpisane na standardach FIDIC są umowami z zawartym mechanizmem umożliwiającym korektę ceny i czasu na wykonanie, stosownie do zaistniałych okoliczności.
To właśnie przejawem braku wiedzy i profesjonalizmu jest „uszczelnianie” umowy i przerzucanie na wykonawcę całego ryzyka. Wbrew pozorom nie jest to działanie w interesie zamawiającego.
Typowa sytuacja – po podpisaniu umowy następuje drastyczna zmiana kosztów wykonania (zmiany rynkowe, gruntowe, projektowe, inne). Wykonawcy grozi bankructwo, rozważa więc odstąpienie od umowy. Oznacza to katastrofę dla zamawiającego. Pół gminy rozkopane, inwentaryzacja, nowy przetarg (pół roku co najmniej), a nowa cena będzie uwzględniała ujawnione problemy, czyli będzie dużo wyższa, bez gwarancji dla robót wykonanych przez pierwszego wykonawcę. Z perspektywy interesu zamawiającego korzystniejsza jest zmiana ceny obecnemu wykonawcy (ewentualnie czasu na ukończenie) niż doprowadzenie go do upadłości z wszystkimi konsekwencjami dla danego projektu.
Analogiczną sytuację obserwujemy przy zapisaniu w umowie drakońskich kar umownych bez ich górnego limitu. W pewnych sytuacjach dla wykonawcy mniejszym złem jest odstąpienie od umowy niż jej realizacja i zapłacenie tychże kar. W takich sytuacjach często dla zamawiającego korzystniejsze byłoby odstąpienie od naliczania kar (czego mu zrobić nie wolno) niż zerwanie kontraktu. Ratunkiem może być komisja rozjemcza, która ma prawo w takiej sytuacji miarkować wysokość kar, co zwykle ratuje zagrożony kontrakt. No, ale jak się komisję z kontraktu wykreśliło, to ma się problem.
Po co nam ten inżynier?
Takie pytanie zadają sobie niektórzy zamawiający. Uważają, że sami poradzą sobie lepiej. Wręcz nie potrafią sobie wyobrazić powierzenia środków publicznych osobie z poza swojego zespołu. Tymczasem jest to rozumowanie podwójnie błędne.
Powierzenie funkcji inżyniera w kontraktach FIDIC nie pozbawia zamawiającego kontroli nad finansami.Inżynier potwierdza zasadność i wysokość należnego wykonawcy wynagrodzenia za dany okres. Inżynier bierze za to odpowiedzialność. Jeśli decyzja inżyniera wzbudza wątpliwości zamawiającego, może zażądać od niego stosownych wyjaśnień. Gdy wyjaśnienia okażą się nieprzekonywujące, może wstrzymać płatność, zdyscyplinować inżyniera, a w skrajnej sytuacji zawiadomić stosowne instytucje o możliwości popełnienia przestępstwa.
Kolejny cytat z [1]:
„Inżynier posiada (…) kwalifikacje, doświadczenie i ubezpieczenie odpowiedzialności z tytułu wykonywanej działalności, których nie posiada zamawiający. Przecież Inżynier jest potrzebny zamawiającemu jako gwarant poprawnej realizacji kontraktu”.
„(…) zamawiający przejmuje na siebie całą odpowiedzialność za powodzenie inwestycji, przecząc idei powoływania Inżyniera”.
Skoro płacimy, często niemało, za usługi inżyniera, to wymagajmy.
Ale aby móc wymagać, musimy spełnić przynajmniej dwa warunki. Pierwszym z nich jest sprecyzowanie wymagań zamawiającego na etapie przetargu. Mam na myśli liczbę i kwalifikacje kadry, wymagany czas pracy na terenie budowy itp.
Drugim warunkiem jest zawarcie w umowie klauzuli o możliwości żądania wymiany kluczowego personelu, jeśli nie działa kompetentnie. Można w tym celu skopiować stosowne sformułowanie z warunków umowy na roboty.
Możliwości skutecznego działania mamy, to czy z nich skorzystamy, zależy wyłącznie od nas samych!
mgr inż. Krzysztof Woźnicki
ekspert, rozjemca FIDIC, przedstawiciel DRBF
Literatura
1. Praca zbiorowa, Podręcznik dla inwestorów przedsięwzięć infrastrukturalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2011.
http://bip.gdos.gov.pl/doc/ftp/podrecznik_dla_inwestorow_light.pdf
2. Katalog standardów realizacji inwestycji infrastrukturalnych, Związek Pracodawców Branży Infrastruktury (Copyright ©Konfederacja Lewiatan), Warszawa 2013.
