A może tego po prostu napisać się nie da?

Mimo iż minęło już sporo lat, pamiętam pewien ciekawy wieczór i pozwólcie Drodzy Czytelnicy, że zanim przejdziemy do meritum, na chwilę zabiorę Was w tamten czas i miejsce.

Sala dużego hotelu „Orle Gniazdo” w Szczyrku, jest 8 marca 2007 r., trwa coroczne spotkanie branży budowlanej, określane jako „Warsztaty pracy projektanta konstrukcji”. Nazwa jest zresztą trochę myląca, projektanci konstrukcji budowlanych wśród ponad 500 uczestników są pewnie w zdecydowanej mniejszości.

Nie miałem w planach udziału w tym spotkaniu, ale organizatorzy poprosili mnie o wygłoszenie referatu na temat planowanej, najbliższej reformy Prawa budowlanego. A ponieważ temat na pewno był ciekawy i „na czasie”, organizatorów z Bielsko-Bialskiego PZITB znałem od dawna i udało się dogadać, że moja obecność potrwa tylko kilka godzin, niejako po drodze, bo akurat wyjeżdżaliśmy na narty do Szwajcarii, uznałem, że nie wypada odmówić i warto tej drogi trochę nadłożyć.

Na specjalnie zorganizowanej, wieczornej, niejako nadprogramowej sesji, na którą mimo późnej pory przyszło ze 300 osób, miałem w ciągu godziny opowiedzieć o najważniejszych zmianach planowanych w przygotowywanej od jesieni 2005 r. nowej ustawie Prawo budowlane.

Po wygłoszonej opowieści o planowanych zmianach zaczęła się dyskusja. Dość chaotyczna. Pamiętam na przykład, że spory aplauz zyskała wypowiedź jednego z uczestników, iż przepisy regulujące proces budowlany trzeba maksymalnie uprościć, wrócić do korzeni, czyli przedwojennych regulacji z 1928 r., itd.Chwilę później ktoś jednak, całkiem na poważnie, zaproponował, żeby jedną z pierwszych regulacji nowej ustawy była kwestia o tak fundamentalnym znaczeniu, jak to, że okna w budynkach zabytkowych mają prawo otwierać się na zewnątrz.

I tak zeszło do godz. 22, a na koniec z sali padła ciekawa propozycja. Skoro bowiem wyraźnie widać, że dyskusja nie doprowadzi do niczego konstruktywnego, to może warto przyjąć uchwałę, rezolucję czy coś innego, w której każdy członek izby zobowiąże się dać 10 zł (co pomnożone przez liczbę członków da łącznie ok. miliona złotych), następnie te pieniądze przekaże się prelegentowi, czyli mnie, bo, jak się wydaje, mam pewne pojęcie o tym, o czym mówiłem (dziękuję autorce tej wypowiedzi teraz, bo wtedy nie zdążyłem), a za rok mam tu przywieźć i przedstawić nową ustawę Prawo budowlane. Tylko koniecznie napisaną dobrze i logicznie.Oczywiście był to rodzaj żartu.

Po tym pewnie nieco przydługim wstępie, przejdźmy jednak do sedna sprawy.

Pewnie zauważyliście Państwo, jako systematyczni czytelnicy naszego izbowego periodyku, zamieszczony w poprzednim numerze „IB” artykuł p. Jarka Kroplewskiego pt. „Kompleks Hammurabiego”. Z właściwą sobie swadą i sporą dozą złośliwości (proszę autora o nieobrażanie się, wszak złośliwość jest oznaką inteligencji) podsumował on pierwszy rok pracy Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.

Nie jest to ocena pozytywna, wytężona praca 17-osobowego zespołu, z 11 prawnikami w składzie, zaowocowała na razie tezami do przyszłej ustawy. A po lekturze kilku zamieszczonych w artykule p. Jarka przykładów robi się śmiesznie, śmiesznie i strasznie jednocześnie. Tym straszniej, że, w zakresie przytoczonych cytatów z tez wypracowanych przez komisję, racja wydaje się być w 100% po stronie inż. Kroplewskiego.

Mnie na przykład, z wszystkich cytatów zawartych w „Kompleksie Hammurabiego”, osobiście najbardziej zaniepokoiła propozycja, aby pracownicy nadzoru budowlanego stali się służbą mundurową. Moja aktualna żona jest bowiem właśnie pracownikiem nadzoru budowlanego i mimo że w tezach komisji kodyfikacyjnej jest zapis o braku uprawnień tych służb do stosowania technik operacyjnych i używania środków przymusu bezpośredniego, kto wie, jak mogłoby to wyglądać np. w kuchni przy zmywaniu naczyń.

Część czytelników, nieśledzących na bieżąco budowlanych procesów legislacyjnych, może być nie bardzo zorientowana, co to w ogóle za komisja kodyfikacyjna. Już wyjaśniam, otóż 10 lipca 2012 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie utworzenia, organizacji i trybu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, czyli zespołu wysoko wykwalifikowanych specjalistów mających przygotować generalną reformę Prawa budowlanego.

I w tym miejscu nasuwa mi się pewna łacińska sentencja. Bo w ogólniaku miałem jeszcze łacinę i tę jej część, tłumaczącą rozmaite łacińskie powiedzenia, bardzo lubiłem. W odróżnieniu od odmiany przez przypadki zaimków dzierżawczych. Jeśli więc przeszliście Państwo przez podobny tok nauczania, to pewnie pamiętacie powiedzenie, że „historia vitae magistra est”. Co ma ono wspólnego z naszą aktualną sytuacją z Prawem budowlanym? Wbrew pozorom chyba sporo.

Jesienią 2005 r., po dziesięciu latach obowiązywania panującej do dziś ustawy z 7 lipca 1994 r., narodził się pomysł napisania wszystkiego od nowa. Trafił on na podatny grunt, bo nikt nie mógł zaprzeczyć, że przepisy z 1994 r. nie są, delikatnie mówiąc, najlepsze, i to mimo kilkudziesięciu poprawek, jakie w międzyczasie do nich wprowadzono. Ponadto akurat w Polsce doszło do zmiany ekipy rządzącej, a chwilę później, w styczniu 2006 r. tragiczna katastrofa budowlana w Katowicach i 65 ofiar śmiertelnych dodatkowo uświadomiły, że także rozdział 6, dotyczący zasad utrzymania obiektów budowlanych, wymaga znaczących modyfikacji.

Przez cały rok 2006 pisano, odbyło się szereg spotkań, narad i konferencji związanych z dyskusją nad tezami (mniej niż obecnie nad tezami komisji kodyfikacyjnej, ale zawsze), których motywem przewodnim było uproszczenie pewnych procedur, a chwytliwe medialnie hasło brzmiało „koniec pozwoleń na budowę domów jednorodzinnych”.

Wiosną tekst nowej ustawy był gotowy. Według zapowiedzi znacznie uproszczono wiele obowiązujących do tej pory procedur administracyjnych, a miarą tego „sukcesu” może być proste porównanie: ustawa z lipca 1994 r. miała aż 108 artykułów, zaś projekt nowej ustawy, przedstawiony na posiedzeniu Komitetu Rady Ministrów 27 lipca 2007 r., tylko 163 artykuły (sic!).

Co było dalej?

Sprawa uległa pewnemu wyhamowaniu, zapewne wskutek zmian w organizacji administracji rządowej. Utworzono bowiem, po wejściu do koalicji rządowej LPR-u i „Samoobrony”, nowe Ministerstwo Budownictwa, do którego z dotychczasowego, powstałego ledwie w 2005 r. Ministerstwa Transportu i Budownictwa przeniesiono sprawy budowlane. A jego pierwszy szef, p. minister Antoni Jaszczak miał zapewne w początkowym okresie organizowania nowych struktur inne, dużo pilniejsze problemy niż pilotowanie planowanej nowelizacji.

Dość szybko doszło zresztą do zmiany kierownictwa resortu, a kolejny minister, p. Andrzej Aumiller, wrócił do promowania projektu zmian. Rozpoczęto etap tzw. konsultacji środowiskowych, rozsyłając projekt do wszystkich organów, instytucji, organizacji zawodowych i środowiskowych, mogących mieć cokolwiek wspólnego z procesem budowlanym. Oczywiście, jak w większości przypadków, konsultacje takie dają efekt zbliżony do opisanej na wstępie wieczornej dyskusji z 8 marca 2007 r. – każdy widzi co innego, każdy „ciągnie w inną stronę”, każdy „chciałby przepchnąć swoje”.

Zaplanowana na jesień w Warszawie narada pokonsultacyjna również nie dała efektów, może dlatego, że po pewnych niechlubnych wydarzeniach w Ministerstwie Rolnictwa „Samoobrona” opuściła koalicję rządową, a p. minister Aumiller zmuszony był opuścić swoje stanowisko i projekt nowelizacji stracił swojego naprawdę zaangażowanego promotora.

Nowy, kolejny szef resortu, p. minister Mirosław Barszcz był w sumie tylko na chwilę, bo w listopadzie 2007 r. doczekaliśmy się przyspieszonych wyborów parlamentarnych i – w konsekwencji – kolejnego przetasowania na szczytach władzy. Także władzy budowlanej, zlikwidowano bowiem całkowicie Ministerstwo Budownictwa, wracając do czasu sprzed roku 2005, tj. spraw budowlanych usytuowanych w Ministerstwie Infrastruktury.

Odziedziczony po poprzednikach projekt nie przypadł chyba p. ministrowi Cezaremu Grabarczykowi do gustu i prędko powędrował do kosza.

Od tej pory sprawy budowlanej legislacji trafiły w ręce podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury, p. Olgierda Dziekońskiego. Nowy projekt nowelizacyjny (tym razem już nie całkiem nowej ustawy, ale bardzo daleko idącej nowelizacji dwóch ustaw na raz, tj. Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) powstał stosunkowo szybko. Już 5 września 2008 r. na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury pojawił się spójny (przynajmniej formalnie, bo z merytoryką było trochę gorzej) projekt zmian, w którym można było upatrywać wersji bliskiej postaci ostatecznego projektu rządowego, który wniesiony zostanie pod obrady Sejmu.

Doszło tu jednak do pewnego zderzenia. Otóż od 20 maja 2008 r. leżał w Sejmie, jako druk sejmowy nr 1048, projekt nowelizacji Prawa budowlanego, określany umownie jako projekt poselski albo projekt „komisji Palikota”, będący bardzo znaczną modyfikacją Prawa budowlanego, sporo różniącą się od zapisów w/w projektu ministerialnego.

Od początku grudnia 2008 r. szala zaczęła się przechylać na stronę właśnie tego ostatniego projektu. W nocy z 12 na 13 lutego 2009 r. przegłosowano, w ramach tzw. II czytania, znaczną część poprawek zgłoszonych w dodatkowym sprawozdaniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz Komisji Infrastruktury (druk sejmowy nr 1330). Poprawki te w znacznym stopniu ograniczyły zakres projektu nowelizacyjnego w jego pierwotnej wersji, zakładającej rzeczywiste uproszczenia procedur procesu budowlanego i rezygnację z części istniejących obecnie, pozbawionych większego sensu regulacji.

Projekt ten skierowano do rozpatrzenia w Senacie, który na posiedzeniu
5 marca 2009 r. uchwalił aż 51 poprawek do tekstu otrzymanego z Sejmu.

Dwie w/w komisje sejmowe zajęły się uchwałą Senatu 1 kwietnia (druk sejmowy nr 1767), rekomendując przyjęcie części poprawek wniesionych przez Senat.

Ostateczne głosowanie w Sejmie nad projektem ustawy, ustalające jej ostateczną redakcję, odbyło się 23 kwietnia 2009 r. W jego trakcie przyjęto część poprawek senackich, większość jednak oddalono, a ustalony ostatecznie tekst ustawy przekazano do podpisu do prezydenta.

Sprawa wyglądała na przesądzoną, a tym samym kolejna modyfikacja projektu ministerialnego, uwzględniająca m.in. zmiany spowodowane sukcesywnie wprowadzanymi nowelizacjami z 2008 r., jaka pojawiła się 30 grudnia 2008 r. na stronie www.mi.gov.pl, mogła być traktowana jako „łabędzi śpiew”.

W naszym kraju nie ma jednak nic pewnego. Ówczesny prezydent p. Lech Kaczyński co prawda nie zawetował tej ustawy, ale jednak odmówił jej podpisania i skierował ją 20 maja 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania niektórych jej zapisów (głównie zniesienia, w znacznym zakresie, obowiązku uzyskiwania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę oraz generalnej abolicji dla starych samowoli budowlanych sprzed 1995 r.).

Ponieważ pewne było, że rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego nie doczekamy się szybko, kontynuowano jeszcze przez pewien czas prace nad projektem ministerialnym.

Na marginesie, Trybunał Konstytucyjny po ponad 23 miesiącach przyznał rację prezydentowi, uznając niektóre zapisy za niekonstytucyjne i tym samym przesądzając o tym, że nowelizacja Prawa budowlanego z 23 kwietnia 2009 r. znalazła się w koszu, obok projektu nowelizacyjnego z lat 2005–2007.

Ostatni projekt zespołu ministra Olgierda Dziekońskiego nosił datę 29 kwietnia 2009 r. Został on 6 maja skierowany do rozpatrzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów, a na stronach informacyjnych Ministerstwa Infrastruktury pojawiło się wstępne podsumowanie konsultacji społecznych tego projektu. Jesienią 2009 r. całkowicie jednak zniknął on ze stron informacyjnych Ministerstwa Infrastruktury.Może dlatego, że oba projekty, ten ministerialny i ten uchwalony w Sejmie w kwietniu 2009 r., znacznie się upodobniły i dalsze prace nad nim mogły doprowadzić do sejmowej powtórki, a następnie u prezydenta (jeszcze przed katastrofą smoleńską) spowodować odruch na zasadzie deja vu i ponowne odesłanie do trybunału.

W połowie roku 2010 z ministerstwa „odjechała lokomotywa legislacyjna”, czyli p. minister Dziekoński, który przeszedł do pracy w Kancelarii Prezydenta, co już zupełnie wyhamowało prace przy tej nowelizacji.

W efekcie powrócono do koncepcji kolejnych cząstkowych nowelizacji, zwykle niewielkich, często wymuszonych zmianami w innych, związanych z Prawem budowlanym ustawach. 4 takie drobne modyfikacje wprowadzono w roku 2010, 4 – w 2011 r., a 5 – w 2102 r.

W sferze jedynie zamierzeń pozostał natomiast nowy projekt kolejnych korekt Prawa budowlanego, tym razem związanych z planowaną ustawą „o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw”. Wśród tych „innych” ustaw było też Prawo budowlane, w którym przewidywano dokonanie kilkunastu rozmaitych zmian, w tym przywrócenie możliwości uzyskiwania pełnych uprawnień do kierowania robotami budowlanymi przez osoby posiadające wykształcenie wyższe na szczeblu studiów inżynierskich.

Ostatnia wersja tego projektu nowelizacyjnego dostępna była na stronach informacyjnych Ministerstwa Infrastruktury (a właściwie – po ostatniej zmianie nazwy resortu, ósmej już zmianie w okresie ostatnich 15 lat – Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) jeszcze w 2011 r. Wraz z informacją o jej pozytywnym rozpatrzeniu przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, o stwierdzeniu Rządowego Centrum Legislacji z 18 maja 2011 r. o zgodności ustawy z ustaleniami Komisji Prawniczej oraz, pochodzącej z 23 marca 2011 r., negatywnej opinii Zespołu ds. Programowania Prac Rządu odnośnie dalszego procedowania projektu tej ustawy.

Dlaczego? Być może dlatego, że w II połowie 2011 r. wrócono do pomysłu napisania na nowo całej ustawy, swoistego Kodeksu budowlanego, czego efektem jest wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów powołujące w lipcu 2012 r. komisję kodyfikacyjną.

Czy w związku z opisaną wyżej (w znacznym skrócie) historią widzicie Państwo pewne analogie do lat 2005–2010? Co przyniesie przyszłość? Które przysłowie się sprawdzi?

Czy to łacińskie z historią nauczycielką życia, w myśl którego zapewne należałoby przerwać wszystkie prace, a to, co zrobiono do tej pory, wrzucić do kosza, gdzie być może czekają projekt nowej ustawy z roku 2007 i nowelizacja uchwalona w kwietniu 2009 r. przez Sejm? Czy może jednak polskie powiedzenie „do trzech razy sztuka” i tym razem się uda? Naprawdę trudno prorokować, futurologia jest nauką wyjątkowo ryzykowaną.

Założony harmonogram prac komisji kodyfikacyjnej przewiduje przedłożenie Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej gotowego projektu, nad którym zapewne rozpocznie się dopiero końcowa dyskusja, do końca listopada 2014 r. Potem zmiany, korekty, dalsza obróbka legislacyjna i będziemy już w roku 2016.

Ale czy do tego czasu uda się to napisać i to napisać dobrze? Na tyle, że nie da się tego skomentować, tak jak zrobił to p. inż. Kroplewski?

W ostatnim okresie obserwuje się bardzo znaczną intensyfikację różnego rodzaju konferencji, sympozjów, spotkań, narad, poświęconych projektom nowych przepisów. W jednym z nich, konferencji naukowej pt. „80 lat pierwszego polskiego Prawa budowlanego”, jaka odbyła się czerwcu w Łodzi, miał przyjemność wziąć udział, a nawet wygłosić (skromny i bardzo przyczynkowy) referat, autor niniejszego artykułu.

Z niekłamaną przyjemnością na konferencji tej można było wysłuchać także wystąpień kilku członków komisji kodyfikacyjnej. Właściwie pod wszystkim, co zostało powiedziane, można byłoby podpisać się obiema rękami. Ale właśnie – powiedziane, widocznie jednak napisać jest znacznie trudniej niż powiedzieć, stąd wątpliwość wyrażona w tytule niniejszego artykułu.

Może zatem warto, skoro nie wiadomo, czy adekwatna okaże się łacińska sentencja, czy też polska mądrość ludowa, tym razem sięgnąć po powiedzenie rosyjskie – „pożywiom, uwidzim”? I trzymać kciuki.

W zakończeniu artykułu jego autor chciałby bardzo mocno podkreślić, że jego intencją w żadnej mierze nie było spowodowanie komukolwiek nawet najmniejszej przykrości, a już na pewno nie wszystkim tym, którzy w dobrej wierze „szarpali się z tematem” w latach 2005–2009, ani też członkom obecnej komisji kodyfikacyjnej, którzy podjęli się zadania wyglądającego na tytaniczne.

Proszę też o wybaczenie, jeśli np. niedokładnie przytoczyłem pewne fakty czy daty, bowiem wiele z rzeczy, o których wyżej napisałem, dziś trudno sprawdzić i trzeba było oprzeć się na własnej pamięci.

Jerzy Dylewski

rzeczoznawca budowlany

Podtytuł pochodzi od redakcji.