Sytuowanie nośników reklamowych na podstawie zgłoszenia i pozwolenia na budowę

Ogólna zasada Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane, w tym budowę nośników reklamowych, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zostały wymienione w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który między innymi stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury (ust. 1 pkt 22), a także, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (ust. 2 pkt 6).

Prawo budowlane (Pb) dopuszcza zatem sytuowanie nośników reklamowych zarówno na podstawie zgłoszenia, jak i po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie przedstawił kryteriów pozwalających jednoznacznie ocenić, czy dla legalnego usytuowania danego nośnika reklamowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenie takiego zamiaru właściwemu organowi. Niemniej na podstawie praktyki organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz orzecznictwa sądowego można wyodrębnić cechy decydujące o kwalifikacji danej inwestycji.

Pojęcie nośnika reklamowego

Prawodawca nie stworzył definicji nośnika reklamowego, która miałaby zastosowanie w Pb. Dlatego też, w zależności od stanu faktycznego danej sprawy, nośnik ten może być zakwalifikowany jako budowla, urządzenie reklamowe lub obiekt małej architektury. Wprawdzie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) znajduje się definicja reklamy (według której reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę), jednak nie jest to definicja legalna, czyli taka, która ma zastosowanie do wszystkich ustaw. Wobec tego należy posługiwać się potocznym znaczeniem pojęcia nośnika reklamowego. Na potrzeby procesu inwestycyjnego można go zatem zdefiniować jako ekran ekspozycyjny (tablicę) wraz z konstrukcją wsporczą będące ze sobą funkcjonalnie powiązane. Nie ma znaczenia sposób wykonania konstrukcji ani rozwiązania techniczne w niej użyte.

W związku z tak szeroką definicją nośnika reklamowego wymogi formalne dla jego sytuowania budzą wiele wątpliwości w praktyce. Spowodowane jest to przede wszystkim ewolucją podejścia do zagadnienia sytuowania nośników reklamowych na podstawie zgłoszenia w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. Według starszej linii orzeczniczej (tj. do ok. 2009 r.) dla tego rodzaju inwestycji nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Linia ta zakładała, że nośniki reklamowe generalnie mogą być sytuowane na podstawie zgłoszenia. Zgodnie z ówczesnym orzecznictwem nie miało znaczenia, czy nośnik jest trwale związany z gruntem, czy jest instalowany na obiekcie budowlanym, czy też stanowi urządzenie wolno stojące.

Przeważający obecnie w wyrokach sądów administracyjnych pogląd jednoznacznie nakazuje rozróżnić sytuacje, w których sytuowanie nośnika reklamowego wymaga zgłoszenia, a kiedy konieczne jest uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. 

© Isaxar – Fotolia.com

Nośnik reklamowy jako budowla

Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Budowla jest obiektem budowlanym, a zatem jej wykonanie wymaga uzyskania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Można zatem wyróżnić dwa kryteria, które przesądzają o zakwalifikowaniu konkretnego nośnika reklamowego jako budowli. Pierwszym z nich jest trwałe związanie z  gruntem, a drugim – wolno stojący charakter.

Z pewnością trwałego związania z gruntem nie można rozumieć w sensie technicznym. Niemniej oceny, czy dane urządzenie stanowi budowlę, nie można dokonywać w oderwaniu od parametrów technicznych obiektu wskazanych w dokumentacji projektowo-technicznej. Orzecznictwo sądowe wyraźnie wskazuje, że dla trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu czy możliwość jego przeniesienia w inne miejsce. Na przykład z faktu, że podstawa żelbetowa prefabrykowana urządzenia reklamowego nie jest wykonywana na miejscu posadowienia i nie jest zagłębiona w ziemi, nie wynika brak trwałego związania z gruntem. Również umieszczenie tablicy reklamowej na słupie, który jest przytwierdzony do betonowej podstawy za pomocą kotw i metalowych śrub oraz podkładek, nie różni się od umiejscowienia słupa w betonowej podstawie, a zatem nie oznacza nietrwałego związania z gruntem.

Braku trwałego związania z gruntem nie można także wywodzić z faktu, że dane urządzenie składa się z wielu elementów montowanych w jedną całość, które można następnie rozłączyć. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia dla rozpatrywanej kwestii. Dla stwierdzenia trwałego związania z gruntem połączenie to musi być tak mocne, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Innymi słowy obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi posiadać odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Natomiast sama kwestia przymocowania słupa reklamowego do fundamentu nie może mieć istotnego znaczenia dla kwalifikacji nośnika reklamowego jako trwale związanego z gruntem. To wymiary, ciężar, względy bezpieczeństwa i przeznaczenie urządzenia są czynnikami, które są brane pod uwagę w celu kwalifikacji danego obiektu. Oznacza to, że istotne jest, czy posadowienie urządzenia jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom (np. atmosferycznym) mogącym zniszczyć konstrukcję. Przykładowo trwale związany z gruntem będzie nośnik reklamowy składający się z tablicy o wymiarach 12,0 m x 3,0 m osadzonej na trzonie nośnym o wysokości 9,0 m usytuowanym na fundamencie o wymiarach 2,5 m x 4,5 m.

O wiele prostszy do zdefiniowania jest wolno stojący charakter urządzenia reklamowego. Wprawdzie ustawodawca również nie wprowadza definicji tego pojęcia, jednak w tym przypadku można posłużyć się rozumieniem potocznym. W związku z tym wolno stojący jest obiekt budowlany posadowiony bezpośrednio na gruncie i niezwiązany z innym obiektem lub urządzeniem.

Sytuowanie nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia

Zgodnie z przywołanymi na wstępie przepisami Pb instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca jako wyznacznik uzasadniający zwolnienie danego urządzenia reklamowego czy tablicy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę uznaje nie tylko sam przedmiot robót budowlanych, ale i sposób oraz zakres prac, jakie inwestor zamierza wykonać przy ich wznoszeniu. Oznacza to, że obowiązek zgłoszenia dotyczy tylko robót polegających na instalowaniu i tylko w przypadku, gdy ich przedmiot nie będzie mieścił się w definicji budowli.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy inwestycja podlega jedynie zgłoszeniu, jest określenie pojęcia instalowanie.Prawodawca nie stworzył definicji instalowania, a zatem ponownie należy sięgnąć w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazują one, że do przyjęcia, czy dane roboty mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia, konieczne jest stwierdzenie, że dla ich realizacji nie jest wymagane uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę – czyli wykluczenie zastosowania przepisów dotyczących pozwolenia na budowę stanowi przesłankę do zastosowania unormowań dotyczących zgłoszenia robót budowlanych. Ogólnie można stwierdzić, że instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonaniu wielu prac montażowych, w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonywania robót budowlanych określanych jako budowa. Zakwalifikowanie danych robót jako instalowanie nie jest uzależnione od miejsca, na którym to instalowanie ma nastąpić. Oznacza to, że instalować urządzenie reklamowe można zarówno na obiekcie budowlanym, jak i na gruncie. 

Również przy kwalifikacji robót jako wymagających zgłoszenia właściwemu organowi należy brać pod uwagę wielkość urządzenia, tj. jego wagę oraz wysokość, choć nie wynika to bezpośrednio z przepisów Pb. A zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są zwolnione wolno stojące urządzenia budowlane niezwiązane trwale z gruntem, których wymiary wskazują, że są one przenośne. Na przykład posadowienie tablicy reklamowej o wymiarach 80 cm x 100 cm na wbitym w grunt słupku o wysokości 4 m nie może zostać uznane za budowę, lecz właśnie za instalowanie, a zatem może być zrealizowane na postawie zgłoszenia właściwemu organowi.

W tym miejscu warto wyjaśnić wątpliwości w zakresie rozróżnienia pojęć „instalowanie” oraz „montaż”. Określenia te są bliskoznaczne. „Instalowanie” jest jednak pojęciem szerszym i oznaczać może zarówno połączenie kilku elementów w jedną całość użytkową (montaż), jak i połączenie całej konstrukcji z obiektem budowlanym (np. przytwierdzenie tablicy reklamowej do ściany budynku lub do istniejącej konstrukcji wsporczej) lub z gruntem. Każdy montaż jest jednocześnie instalowaniem, ale nie każde instalowanie wyczerpuje znamiona montażu.

W świetle Pb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 Pb obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury (lit. a); posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej (lit. b); użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (lit. c). Cytowane wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, a to oznacza, że nieujęcie w nim urządzeń reklamowych nie oznacza braku możliwości uznania ich za obiekty małej architektury. Zwłaszcza że za taką kwalifikacją opowiada się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem GINB warunkiem uznania urządzenia reklamowego za obiekt małej architektury jest spełnianie przez niego funkcji nie tylko reklamowej.Decyduje zatem funkcja urządzenia, a nie sposób jego posadowienia w gruncie. Przedstawiony pogląd nie jest rozpowszechniony, a jego stosowanie w praktyce jest znikome. Jednak opowiedzenie się za nim prowadzi do wniosku, że w przypadku zakwalifikowania urządzenia reklamowego jako obiektu małej architektury zgłoszenia wymagałoby usytuowanie go w miejscu publicznym, natomiast umieszczenie go w innej lokalizacji nie byłoby obarczone ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia.

Należy pamiętać, że ostateczna kwalifikacja konkretnego zamierzenia budowlanego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi znajduje się w kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, który na podstawie stanu faktycznego i prawnego danej sprawy wydaje rozstrzygnięcie. 

mgr Martyna Sługocka-Kołpaczyńska