Jak sobie pościelimy (w przetargu), tak się wyśpimy (na budowie).
Czytelnik w korespondencji do „IB” poruszył kwestię zapłaty małym i średnim firmom budowlanym (zob. list Feliksa Kuzincowa na www.inzynierbudownictwa.pl). W mojej ocenie jest to pochodna podstawowego problemu: zdefiniowania polskiej racji stanu oraz stanu świadomości kluczowych urzędników państwa polskiego. Przepraszam za ten patetyczny ton, ale wierzę, że poniższe rozważania mnie usprawiedliwią.
Skok cywilizacyjny
Siedząc w fotelu przed telewizorem lub drzemiąc za biurkiem w biurze, większość z nas nie ma świadomości skali inwestycji, które zostały już zrealizowane i dalej są realizowane. Dopiero jeżdżąc po Polsce, patrząc na zdjęcia lotnicze czy uczestnicząc w konferencji Construction Clubu podsumowującej przygotowania do Euro 2012 można przyznać, że jesteśmy świadkami skoku cywilizacyjnego. Skala inwestycji, głownie drogowych, jest ogromna. Chyląc czoła przed tymi, którym zawdzięczamy realizację dotychczasowych zamierzeń inwestycyjnych, widzę pilną potrzebę wprowadzenia zmian. Umożliwią one lepsze wykorzystanie środków finansowych, które są lub będą postawione nam do dyspozycji.
Nieprzewidywalność i partnerstwo
Czas najwyższy, aby wszyscy biorący udział w budowlanym procesie inwestycyjnym przyznali, że nie jest on przewidywalny w 100%. Nawet dobrze przygotowana inwestycja w praktyce zawsze napotyka nieprzewidziane okoliczności. Wiele z nich wymaga korekty Ceny Kontraktowej i/lub Czasu na Ukończenie. Kardynalnym błędem decydentów zamawiającego jest uznanie każdej zmiany Ceny lub Czasu za porażkę, za przyznanie się do błędu. Oczywiście niektóre okoliczności bywają spowodowane błędami w przygotowaniu inwestycji przez projektanta, geologa czy innego uczestnika tego procesu. Niestety, za wszystkie błędy świeci oczyma zamawiający, bez względu na to, czy przyłożył do tego rękę, czy nie. Reliktem minionego systemu jest ocena wszystkiego przez pryzmat winy i kary.
Kiedy zdarzyła się kosztowna awaria na budowie, moi amerykańscy przełożeni nie chcieli w ogóle rozmawiać o tym, kto zawinił. Polecili mi skoncentrować się na szybkim i efektywnym jej usunięciu. Powiedzieli, że do kwestii „kto zawinił” powrócimy wówczas, gdy sytuacja będzie się powtarzała.
Musimy wreszcie zrozumieć, że korekta Ceny Kontraktowej i Czasu na Ukończenie w procesie inwestycyjnym jest normalnym elementem zarządzania tym procesem,a nie katastrofą.
Prawo budowlane, Kodeks cywilny, Warunki Kontraktowe FIDIC nakładają na strony obowiązek współdziałania. Wykonawca ma prawo zgłaszania wszelkich okoliczności mogących być podstawą korekty Czasu lub Ceny. Każdy z nas pracuje dla korzyści finansowych. Czyż nie tak? Próba uzyskania przez wykonawcę możliwie jak największej korekty Ceny i Czasu jest jego prawem, a nie próbą oszukania zamawiającego. Natomiast prawem i obowiązkiem Inżyniera jest rzetelna i fachowa ocena zgłoszonych żądań − odrzucenie w całości lub w części roszczenia uznanego za niezasadne, a przyznanie wykonawcy tego, co mu się należy. Powtarzam: korekta Ceny Kontraktowej lub Czasu na Ukończenie nie powinna być utożsamiana z porażką zamawiającego ani z jego winą.
Warunkiem uzdrowienia sytuacji w budownictwie jest zmiana nastawienia zamawiających wobec wykonawców z nastawienia konfrontacyjnego na partnerskie.
Zabezpieczenie interesów zamawiającego
Politycy, decydenci, kontrolerzy, a w ślad za nimi zwykli urzędnicy za cel nadrzędny stawiają sobie zabezpieczenie interesów zamawiającego. Nic bardziej błędnego. Pierwszym nadrzędnym celem systemu zamówień publicznych jest zrealizowanie zadania budowlanego!W miarę możliwości w cenie i w terminach kontraktowych.
Drugim celem postępowania przetargowego jest zapewnienie godziwej zapłaty dla wykonawcy. Tak, to nie pomyłka, godziwa zapłata dla wykonawcy to nie tylko obowiązek wynikający z prawa, ale przede wszystkim działanie zgodne z szeroko rozumianym interesem społecznym.
Właśnie możemy zaobserwować negatywne skutki społeczne bankrutujących firm budowlanych. Padają i będą padać firmy, pozostawiając niezapłacone rachunki innych firm. Pracownicy zbankrutowanych firm w dużej mierze zasilą rzeszę bezrobotnych. Wyciągną rękę po zasiłek, a Skarb Państwa zubożeje o niezapłacone podatki.
W środowisku FIDIC od lat trwa dyskusja, jak rozumieć pojęcie „rozsądny zysk”. Padały propozycje od kilku do 50% (i więcej). Prawdopodobnie w przyszłych Warunkach Kontraktowych będzie sugestia 10% zysku. Wpisywanie przez naszych twórców przetargów wartości 2% jest niepoważne.
Relikt PRL-u
Ponownego zdefiniowania wymaga zarówno interes zamawiającego, jak i interes Skarbu Państwa, czyli interes społeczny. Decydenci uznali, że poszerzenie spektrum firm dopuszczonych do przetargu służy interesowi społecznemu przez eliminację możliwości zmowy cenowej oraz uzyskanie maksymalnie niskiej ceny.
Na temat ewentualnych zmów cenowych nie mam wiedzy, ale skłaniam się do komentarza zawartego w Raporcie „Polskie drogi” Centrum im. Adama Smitha (Warszawa 2013), że celem jest odwrócenie uwagi publicznej od zbliżającego się audytu GDDKiA przez Komisję Europejską. Natomiast walka o najniższą cenę w przetargach wbrew pozorom nie leży w interesie społecznym. Celem nadrzędnym jest budować dobrze, a nie tanio!Budujemy na lata, zapewne jest to jedyna taka możliwość za naszego życia. Tym bardziej że nie budujemy za swoje. To może zabrzmiało nieelegancko, ale przynajmniej szczerze.
Co zrobią wykonawcy, podwykonawcy, dostawcy czy pracownicy z „godziwym zyskiem”, który im pozostanie po realizacji kontraktu? W znakomitej większości zainwestują w swoją firmę, rodzinę lub w siebie. Czyż budowanie potencjału ekonomicznego firm i ludzi nie jest zbieżne z interesem społecznym?
Profesjonalny wykonawca, czyli kto?
W przetargach na roboty, a tym bardziej w przetargach na usługi intelektualne, powszechne jest udostępnianie referencji innym podmiotom biorącym udział w postępowaniu. Liderem konsorcjum budowlanego może być „firma krzak”, korzystająca z doświadczenia innej firmy. Projektantem autostrady może być firma, która ma doświadczenie w projektowaniu biurowców lub stadionów, razem z niewielką firemką, która współpracowała przy projektowaniu dróg. I na odwrót, oczywiście.
Podobnie w przetargach na szkolenie liczy się liczba przeprowadzonych szkoleń, a nie wiedza merytoryczna wykładowcy.
Typowe wymagania w przetargach na Inżyniera (wraz z nadzorem) to co najmniej dwa obiekty wykonane (rozpoczęte i skończone) w ostatnich trzech latach o wartości powyżej 30 mln PLN każdy (!). Delikatnie mówiąc − nieporozumienie. Obiekty powyżej 30 mln PLN zazwyczaj są budowane przez kilka lat. Zrealizowanie dwóch takich projektów w okresie trzech lat jest prawie niemożliwe. Mój ostatnio skończony projekt trwał pięć lat i kosztował 260 mln EUR. Kto w takim razie wygrywa te przetargi? Firma konsultingowa obsługująca niewielkie kontrakty. Człowiek – Inżynier Kontraktu − delegowany do tej roli przez firmę konsultingową, wyłonioną w przetargu, może praktycznie nie mieć żadnego doświadczenia. Jak sobie pościelimy (w przetargu), tak się wyśpimy (na budowie).
Węzeł Gliwice-Sośnica – skrzyżowanie Autostrad A1, A4 oraz Drogi Krajowej nr 44
(Fot. Wikipedia, Mikołaj Welon vel Welones)
Wentyl bezpieczeństwa
Przygotowując warunki przetargu, wielu zamawiających, z ostrożności procesowej, na wszelki wypadek, usuwa z zapisów kontraktowych również klauzulę o Rozjemstwie. Jak słusznie zauważył jeden z autorów, Warunki Kontraktowe FIDIC zostały napisane przez inżynierów, dla inżynierów, przy niewielkiej współpracy prawników. Ideą nadrzędną było utrzymanie rytmu budowy bez względu na okoliczności. Temu celowi ma służyć m.in. powołanie i korzystanie z Komisji Rozjemczej, ponieważ w praktyce nie ma budowy, na której nie wystąpiłyby między stronami sporne kwestie.
Zapis o Komisji Rozjemczej jest w wielu kontraktach wentylem bezpieczeństwa nie tylko rozładowującym napięcie, ale nierzadko ratującym kontrakt. Panowie z GDDKiA nie uznają tego rozwiązania, gdyż, jak sądzę, ktoś śmiał zakwestionować ich nieomylność i powiedzieć, że nie mają racji w spornej kwestii.
Histeria antykorupcyjna
„Histeria antykorupcyjna”, jak to nazwał premier Waldemar Pawlak, zaczęła przynosić widoczne negatywne skutki. Daleki jestem od negowania potrzeby kontroli. Zdarza się, że przetarg jest zorientowany na „jedynie słusznego dostawcę” usług lub towarów. Czytając dokumenty, widać to gołym okiem. Dla odmiany trafiają się też dokumenty tak nieprofesjonalne, że nawet taki stary wyga jak ja ręce załamuje i nie wie, co z tym robić. W pierwszym wypadku mamy do czynienia z korupcją, w drugim − z brakiem profesjonalizmu.
Skorumpowanych urzędników należy karać i odsuwać od możliwości działania w zamówieniach publicznych. Banał. Natomiast urzędnikom o zbyt małej wiedzy lub doświadczeniu trzeba pomóc.W obu sytuacjach należy przeciwdziałać utracie dofinansowania. Działania kontrolne powinny być ukierunkowane na egzekwowanie przestrzegania zasad systemu zamówień publicznych, a nie na bezkrytyczne przestrzeganie procedur.
Od lat na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego znajdują się propozycje kryteriów wyboru, szczególnie usług intelektualnych. Ma to pomóc w oderwaniu się od jedynego kryterium – najniższej ceny.
Czas to pieniądz
Pomijając wpływ czasu na przygotowanie inwestycji, ograniczę się do znaczenia czasu w trakcie realizacji budowy, czyli szybkości podejmowania decyzji oraz szybkości płacenia za wykonane roboty.
Inżynier oraz nadzór inwestorski są wybierani w postępowaniu przetargowym, zazwyczaj zdeterminowanym kryterium najniższej ceny. Nawet jeżeli najniższą ofertę złoży firma o fatalnej reputacji, a wysokość oferty budzi poważne wątpliwości fachowców, to w zdecydowanej większości zamawiający musi przyjąć te warunki, świadom czekających go kłopotów.
Prawo zamówień publicznych daje możliwość uniknięcia takiej sytuacji, ale, jak wspomniano wcześniej, rzadko jest ona wykorzystywana. W rezultacie jakość profesjonalnych usług Inżynierów i inspektorów nadzoru jest, delikatnie mówiąc, różna.
Typowo ludzka skłonność do gnuśności i konformizmu plus „histeria antykorupcyjna” motywują personel inżyniera do działania asekuracyjnego. Polega to na unikaniu podejmowania decyzji, eskalowaniu wymagań w zakresie badań i dokumentów warunkujących akceptację robót lub warunkujących zajęcie stanowiska.
Następnym czynnikiem związanym z czasem jest szybkość płacenia za wykonane roboty. Wykonawcy należy się zapłata za prawidłowo wykonaną robotę. Nadzór akceptuje płatność po dokonaniu tzw. odbioru roboty i skompletowaniu niezbędnych dokumentów potwierdzających jakość. Użyte w poprzednim zdaniu sformułowanie „niezbędnych” jest często kluczowe. Na przykład ostateczny wynik badania jakości betonu w pewnych sytuacjach jest otrzymywany dopiero po 90 dniach od dnia pobrania próbki na budowie. Uzależnienie potwierdzenia należnej płatności (PŚP) od wyników laboratoryjnych wszystkich badań automatycznie opóźnia wynagrodzenie Wykonawcy i jego podwykonawców o kilka miesięcy!Tymczasem ten sam wykonawca dostarczył zamawiającemu gwarancje dobrego wykonania. Ponadto wyniki pierwszych próbek są już znane po kilku, kilkunastu dniach. Złe wyniki dają nadzorowi prawo do wyegzekwowania od wykonawcy naprawy źle zrobionego fragmentu prac. W ostateczności zamawiający może skorzystać ze wspomnianej gwarancji na pokrycie koszu naprawy lub swoich szkód. Asekuranctwo inspektora nadzoru kosztuje wykonawcę miliony złotych, czego nie przewidział i co nie jest bezwzględnie konieczne.
Płatności dla podwykonawców
Zarówno Warunki Kontraktowe FIDIC, jak i polskie prawo pozwalają Inżynierowi na monitorowanie i kontrolowanie płatności dla podwykonawców.Jeżeli Inżynier do każdej płatności zażąda oświadczenia podwykonawców, że ich należności są płacone na bieżąco, wówczas ograniczy to ewentualne zaległości na linii wykonawca – podwykonawca do jednego miesiąca. Z pozoru proste rozwiązanie. Życie jest trochę bardziej skomplikowane. Zdarza się, że wykonawca uzależnia płatności dla podwykonawcy od otrzymania należności od zamawiającego. Do tego należy doliczyć czas niezbędny na uzyskanie przez podwykonawcę akceptacji swoich robót przez wykonawcę, a następnie przez nadzór inwestorski. Nierzadko podwykonawcy – małe lub średnie firmy – mają problemy ze zrozumieniem procedur obowiązujących na budowie i sporządzeniem wymaganych przez nadzór dokumentów. Braki w dokumentach towarzyszących wystąpieniu podwykonawcy o płatność powodują dodatkową zwłokę w zapłacie. Jeżeli do tego dodamy zawyżone wymagania nadzoru, to mamy początek tragedii. Uproszczenie procedur i ich standaryzacja w relacjach między uczestnikami budowy mogą walnie przyczynić się do poprawy sytuacji w tym zakresie.
W konkluzji powyższych rozważań proponuję, by:
– dążyć do zmiany sposobu myślenia kluczowej, dla zamówień publicznych w Polsce, kadry kierowniczej lub wymienić kadrę;
– ograniczyć (odgórnie?) ingerencję w Warunki Ogólne FIDIC, a w szczególności nie wykreślać zapisów dotyczących Komisji Rozjemczej;
– w Prawie zamówień publicznych w art. 91 ust. 2 narzucić obowiązek stosowania „ceny i innych kryteriów”, przy czym kryterium ceny nie powinno stanowić więcej niż 20%;
– ukierunkować system kontroli na egzekwowanie przestrzegania zasad, a nie formalności.
Zapowiadany audyt GDDKiA przez Komisję Europejską może być bolesny i kosztowny dla Polski, ale może przynajmniej kolejarze wyciągną wnioski z problemów drogowców,dzięki czemu za kilka lat nie będziemy obserwować podobnych sytuacji w kontraktach kolejowych.
mgr inż. Krzysztof Woźnicki
ekspert, rozjemca FIDIC,
przedstawiciel DRBF
