Ustawa schronowa – cz. I: Kryteria uznawania obiektów lub ich części za budowle ochronne

W artykule przedstawiono obowiązki deweloperów, inwestorów oraz nabywców, które wynikają z Ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej [1] (dalej: ustawa schronowa). Wykonaniem upoważnienia zawartego w art. 207 ust. 5 ustawy schronowej jest Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lutego 2025 r. w sprawie kryteriów uznawania obiektów budowlanych albo ich części za budowle ochronne [2] (dalej: rozporządzenie). Określa ono kryteria uznawania za budowlę ochronną obiektu budowlanego (albo jego części), który przed dniem wejścia w życie ustawy schronowej pełnił już taką funkcję. Wymagania wymienione w rozporządzeniu będą więc miały zastosowanie przede wszystkim w trakcie sprawdzania przez Państwową Straż Pożarną i inspekcję nadzoru budowlanego dotychczasowych budowli ochronnych.

Fot. © Sunday Cat Studio – stock.adobe.com

Pierwsza część artykułu omawia obiekty zbiorowej ochrony, zarządzenie o uznaniu za budowlę ochronną oraz kryteria uznawania obiektów budowlanych lub ich części za budowle ochronne. Natomiast druga część artykułu zostanie poświęcona projektowaniu i budowie obiektów zbiorowej ochrony, dodatkowym wymogom technicznym wobec obiektów mieszkaniowych, obowiązkom kierownika budowli ochronnej, a także zasadom organizowania miejsc doraźnego schronienia.

Przyczyny uchwalenia ustawy schronowej

Ustawa schronowa została uchwalona w celu zapewnienia ciągłości kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, przez najwyższe organy władzy państwowej oraz organy administracji publicznej (w pojęciu niemilitarnym) w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Ma ona również zwiększyć potencjał państwa w zakresie ochrony obywateli oraz innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także wzmocnić zdolności struktur obrony cywilnej do ochrony ludności przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych oraz do skutecznego przeciwdziałania ich bezpośrednim skutkom¹.

Ustawa schronowa (art. 1) „określa:

1) zadania ochrony ludności i obrony cywilnej;

2) organy i podmioty realizujące zadania ochrony ludności i obrony cywilnej;

3) zasady planowania ochrony ludności i obrony cywilnej;

4) zasady funkcjonowania systemów wykrywania zagrożeń oraz powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach;

5) zasady użytkowania i ewidencjonowania oraz warunki techniczne obiektów zbiorowej ochrony;

6) zasady funkcjonowania i organizację obrony cywilnej oraz sposób powoływania personelu do obrony cywilnej;

7) finansowanie ochrony ludności i obrony cywilnej”.

Ustawodawca zdefiniował także terminy „ochrona ludności” oraz „obrona cywilna”.

„Ochrona ludności to system składający się z organów administracji publicznej wykonujących zadania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludności przez ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia, w tym zwierząt, infrastruktury niezbędnej do zaspokojenia potrzeb bytowych, dóbr kultury i środowiska w sytuacji zagrożenia, zwanych dalej «organami ochrony ludności», podmiotów wykonujących te zadania, zwanych dalej «podmiotami ochrony ludności», oraz zasobów ochrony ludności” (art. 2 ust. 1 ustawy schronowej).

Z kolei „obrona cywilna to realizacja zadań określonych w art. 61 lit. a Proto- kołu dodatkowego do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I), sporządzonego w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r. (Dz.U. z 1992 r. poz. 175 oraz z 2015 r. poz. 1056), […] mająca na celu ochronę ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw” (art. 2 ust. 2 ustawy schronowej).

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy schronowej z chwilą wprowadzenia stanu wojennego lub wybuchu wojny: działania w dziedzinie ochrony ludności przechodzą w zakres obrony cywilnej, instytucje odpowiedzialne za ochronę ludności pełnią funkcje organów obrony cywilnej, a podmioty zaangażowane w ochronę ludności zaczynają działać jako podmioty obrony cywilnej, natomiast wykorzystywane zasoby są traktowane jako zasoby obrony cywilnej.

Obiekty zbiorowej ochrony

Ustawa schronowa przewiduje wykorzystanie obiektów zbiorowej ochrony w celu zabezpieczenia ludności przed zagrożeniami powstałymi w wyniku klęsk żywiołowych, zdarzeń o charakterze terrorystycznym lub działań wojennych. „Obiekt budowlany albo jego część uznaje się za budowlę ochronną na podstawie wyznaczenia przez właściwy organ ochrony ludności, na podstawie porozumienia właściwego organu ochrony ludności z właścicielem lub zarządcą budynku albo na podstawie decyzji właściwego organu ochrony ludności, na zasadach określonych w art. 86–88 ustawy schronowej” (art. 83 ust. 1 ustawy schronowej). „Uznając obiekt budowlany albo jego część za budowlę ochronną, nadaje mu się status schronu lub ukrycia oraz kategorię odporności” (art. 83 ust. 2 ustawy schronowej).

Ustawa zawiera również definicję schronu, ukrycia i miejsca doraźnego schronienia:

• „Schron to uznany za budowlę ochronną obiekt budowlany albo część obiektu budowlanego o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej, wyposażony w urządzenia filtrowentylacyjne lub pochłaniacze regeneracyjne” (art. 83 ust. 3 ustawy schronowej).
• „Ukrycie to uznany za budowlę ochronną obiekt budowlany albo część obiektu budowlanego o konstrukcji niehermetycznej” (art. 83 ust. 4 ustawy schronowej).
• „Miejsca doraźnego schronienia to obiekty zbiorowej ochrony będące obiektami budowlanymi, przystosowane do tymczasowego ukrycia ludzi, organizowane na zasadach określonych w art. 102 [ustawy schronowej]” (art. 84 ustawy schronowej).

Zgodnie z art. 83 ust. 5 i art. 85 ustawy schronowej pojęcie „obiekt budowlany” obejmuje także część obiektu budowlanego, a gdy jest mowa o właścicielu, rozumie się przez to również użytkownika wieczystego.

Zarządzenie o uznaniu za budowlę ochronną

Wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub wojewoda mogą – w drodze zarządzenia – przeznaczyć podległe im budynki lub obiekty znajdujące się w zasobach jednostek organizacyjnych będących w ich gestii do celów ochrony ludności i obrony cywilnej, uznając je za budowle ochronne. W takim zarządzeniu określa się szczegółowe zasady korzystania z obiektu oraz obowiązek jego udostępnienia na potrzeby ochrony ludności. Przepisy te mogą dotyczyć również budynków planowanych do realizacji.

Alternatywnie możliwe jest zawarcie porozumienia z właścicielem lub zarządcą nieruchomości, w którym strony uzgadniają uznanie danego obiektu za budowlę ochronną. W porozumieniu precyzuje się obowiązki właściciela lub zarządcy, zasady użytkowania obiektu oraz sposób jego udostępniania na polecenie organu odpowiedzialnego za ochronę ludności.

Na wypowiedzenie porozumienia przez właściciela lub zarządcę budowli ochronnej musi wyrazić zgodę właściwy organ ochrony ludności. Wyrażenie zgody jest czynnością materialno-techniczną, natomiast jej odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej. „Odwołanie od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie porozumienia, wydanej przez:

1) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starostę – rozpatruje wojewoda;

2) wojewodę – rozpatruje minister właściwy do spraw wewnętrznych” (art. 87 ust. 5 ustawy schronowej).

Jeśli wymagają tego zadania związane z ochroną ludności i obroną cywilną, wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub wojewoda mogą uznać dany obiekt za budowlę ochronną. Taka decyzja może zostać wydana zarówno na wniosek właściciela lub zarządcy tego obiektu, jak i z urzędu. Podejmując ją, organ powinien uwzględnić ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub – w przypadku jego braku – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania [5], a także interes właściciela lub zarządcy. W treści decyzji może się znaleźć określenie szczegółowych obowiązków i warunków korzystania z budowli ochronnej. Niezależnie od tego każda taka decyzja musi zawierać zapis o obowiązku udostępnienia obiektu na potrzeby ochrony ludności, jeśli właściwy organ wyda odpowiednie polecenie. Możliwość ta dotyczy zarówno istniejących, jak i planowanych obiektów budowlanych.

„Odwołanie od decyzji o uznaniu za budowlę ochronną, wydanej przez:

1) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starostę – rozpatruje wojewoda;

2) wojewodę – rozpatruje minister właściwy do spraw wewnętrznych” (art. 88 ust. 7 ustawy schronowej).

Budowlami ochronnymi są obiekty budowlane, które spełniają – lub mogą spełnić po przebudowie lub dostosowaniu – wymagania techniczne, eksploatacyjne i lokalizacyjne niezbędne do pełnienia funkcji zbiorowej ochrony ludności (art. 89 ust. 1 ustawy schronowej). I tak odpowiednio:

1) „Wójt (burmistrz, prezydent miasta) uznaje za budowlę ochronną wyłącznie obiekty budowlane, które będą budowlami ochronnymi istotnymi dla ochrony ludności gminy przed zagrożeniami” (art. 89 ust. 2 ustawy schronowej).

2) „Starosta uznaje za budowlę ochronną wyłącznie obiekty budowlane, które będą budowlami ochronnymi istotnymi dla ochrony ludności powiatu przed zagrożeniami” (art. 89 ust. 3 ustawy schronowej).

3) „Wojewoda uznaje za budowlę ochronną wyłącznie obiekty budowlane, które będą budowlami ochronnymi o znaczeniu ponadlokalnym” (art. 89 ust. 4 ustawy schronowej).

Wobec jednego obiektu budowlanego można dokonać jednego wyznaczenia, zawrzeć jedno porozumienie albo wydać jedną decyzję o uznaniu go za budowlę ochronną (art. 89 ust. 5 ustawy schronowej).

Kryteria uznawania obiektów budowlanych lub ich części za budowle ochronne

Cytowane na wstępie rozporządzenie określa kryteria uznawania obiektów budowlanych (albo ich części), które przed dniem wejścia w życie ustawy schronowej pełniły funkcję budowli ochronnych (tzw. dotychczasowych budowli ochronnych), za budowle ochronne w rozumieniu tej ustawy.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia dotychczasowa budowla ochronna może być uznana za budowlę ochronną w rozumieniu ustawy schronowej, jeżeli spełnia albo będzie spełniać po przebudowie lub dostosowaniu określone funkcje ochronne w zakresie ochrony osób przed zagrożeniami powstałymi w wyniku klęsk żywiołowych, zdarzeń o charakterze terrorystycznym lub działań wojennych.

W § 2 ust. 2 rozporządzenia uznano, że „dotychczasowa budowla ochronna spełnia funkcje ochronne, jeżeli zabezpiecza przed:

1) skutkami klęsk żywiołowych wywołanymi przez silne wiatry, w tym wichury, orkany i trąby powietrzne,

2) odłamkami amunicji, w tym bomb, pocisków i granatów oraz przed ostrzałem z broni małokalibrowej,

3) obciążeniami spowodowanymi zagruzowaniem oraz spadającymi elementami konstrukcji i wyposażenia obiektu budowlanego,

4) promieniowaniem przenikliwym gamma z opadu promieniotwórczego,

5) długotrwałym oddziaływaniem zewnętrznym pożaru na budowlę ochronną,

6) skutkami fali uderzeniowej wybuchu,

7) skażeniem środowiska wewnętrznego w budowli na skutek działania środków chemicznych, biologicznych lub promieniotwórczych,

8) wstrząsem oddziałującym na konstrukcję oraz wyposażenie budowli ochronnej – w zakresie przewidzianym dla danej kategorii odporności budowli ochronnej, o której mowa w § 13”².

Kryteria ochronne odnoszą się do zdolności obiektów budowlanych do zapewnienia bezpieczeństwa ludziom w sytuacjach zagrożeń wynikających z klęsk żywiołowych (takich jak silne wiatry, wichury, orkany czy trąby powietrzne), działań o charakterze terrorystycznym lub wojennym. Ocena spełnienia tych wymagań może dotyczyć zarówno aktualnego stanu technicznego obiektu, jak i jego stanu po dokonaniu adaptacji, o ile nie wymaga ona uzyskania pozwolenia na roboty budowlane.

W kolejnych paragrafach rozporządzenia przedstawiono szczegółowe wymagania techniczne, którym muszą odpowiadać istniejące budowle ochronne, aby mogły pełnić określone funkcje zabezpieczające. Uwzględniono tu również kryteria ewakuacyjne, takie jak liczba i rozmieszczenie wyjść awaryjnych w odniesieniu do prognozowanych stref zagruzowania.

Dodatkowo określono czynniki ograniczające funkcjonalność ochronną obiektu, zarówno związane z jego lokalizacją (np. na terenie zalewowym w przypadku awarii budowli hydrotechnicznej), jak i z wyposażeniem technicznym (np. obecność instalacji gazowych, które nie są zgodne z obowiązującymi standardami projektowania schronów i ukryć).

Rozporządzenie wprowadza również klasy odporności budowli ochronnych, oparte na zapewnianym poziomie ochrony oraz nośności konstrukcji. Wskazano też zasady przeprowadzania obliczeń wytrzymałościowych dla elementów konstrukcyjnych, wraz z wartościami współczynników przeliczeniowych stosowanych przy ocenie oddziaływań quasi-statycznych.

Szczegółowe wymagania określono również dla elementów wyposażenia, takich jak drzwi (bramy) ochronne lub ochronno-hermetyczne i automatyczne zawory przeciwwybuchowe, które mogą być uznane za odpowiednie dla schronów wyższej kategorii. Osobno opisano warunki, jakie muszą spełniać istniejące schrony niższych kategorii, aby można było przypisać im odpowiedni poziom odporności mechanicznej na podstawie obowiązujących wcześniej przepisów (art. 17 ust. 5 Ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej [6], według stanu prawnego na dzień 22 kwietnia 2022 r.).

¹ Zob. Druk nr 664. Rządowy projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej [4].

² Brzmienie § 13 rozporządzenia jest następujące: „Dotychczasowej budowli ochronnej nadaje się kategorię odporności: (1) S-0 – schron posiadający funkcje ochronne określone w § 2 ust. 2 i § 11, który zabezpiecza przed oddziaływaniem fali uderzeniowej wywołującej obciążenie quasi-statyczne o wartości co najmniej 60 kN/m2 albo nadciśnienie o wartości co najmniej 0,03 MPa; (2) S-1 – schron posiadający funkcje ochronne określone w § 2 ust. 2 i § 11, który zabezpiecza przed oddziaływaniem fali uderzeniowej wywołującej obciążenie quasi-statyczne o wartości co najmniej 100 kN/m2 albo nadciśnienie o wartości co najmniej 0,1 MPa; (3) S-2 – schron posiadający funkcje ochronne określone w § 2 ust. 2 i § 11, który zabezpiecza przed oddziaływaniem fali uderzeniowej wywołującej obciążenie quasi-statyczne o wartości co najmniej 200 kN/m2 albo nadciśnienie o wartości co najmniej 0,2 MPa; (4) S-3 – schron posiadający funkcje ochronne określone w § 2 ust. 2 i § 11, który zabezpiecza przed oddziaływaniem fali uderzeniowej wywołującej obciążenie quasi-statyczne o wartości co najmniej 300 kN/m2 albo nadciśnienie o wartości co najmniej 0,3 MPa; (5) U-1 – ukrycie posiadające funkcje ochronne określone w § 2 ust. 2 pkt 1–3 i § 11; (6) U-2 – ukrycie posiadające funkcje ochronne określone w § 2 ust. 2 pkt 1–5 i § 11; (7) U-3 – ukrycie posiadające funkcje ochronne określone w § 2 ust. 2 pkt 1–6 i § 11”.

Joanna Maj
radca prawny PIIB, SWK Legal

Literatura
1. Ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1907).
2. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lutego 2025 r. w sprawie kryteriów uznawania obiektów budowlanych albo ich części za budowle ochronne (Dz.U. z 2025 r. poz. 235).
3. Protokół dodatkowy do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I), sporządzony w Genewie dnia 8 czerwca 1977 r. (Dz.U. z 1992 r. poz. 175 oraz z 2015 r. poz. 1056).
4. Druk nr 664. Rządowy projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/druk.xsp?nr=664 (dostęp: 10.04.2025).
5. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.).
6. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1967 r. nr 44 poz. 220).