Ciągle są problemy związane z obliczaniem powierzchni zabudowy altany w celu ustalenia jej zgodności z przepisami prawa.
W Polsce altany działkowe są budowane, rozbudowywane i utrzymywane przez prawie milion działkowców, którzy jako ich inwestorzy i użytkownicy są uczestnikami procesu budowlanego związanego z tymi altanami usytuowanymi na działkach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych.
Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady budowy altan działkowych jest obecnie ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zwana dalej ustawą o r.o.d. (Dz.U. z 2014 r. poz. 40 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 19 stycznia 2014 r. w miejsce poprzedzającej ją ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Ustawa o r.o.d. została ostatnio znowelizowana ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 528), w nowym art. 2 pkt 9a ustawa zdefiniowała altanę działkową jako: wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o He ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m Jest to pierwsza ustawowa definicja, która w tak jednoznaczny sposób określiła pojęcie altany działkowej. Dotychczas to pojęcie było różnie interpretowane m.in. przez organy nadzoru budowlanego i sądy administracyjne.
W praktyce istnieją jednak w dalszym ciągu problemy związane z obliczaniem powierzchni zabudowy altany w celu ustalenia jej zgodności z przepisami prawa.
Przez analogię do ustaleń wynikających z Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 do powierzchni zabudowy wyznaczonej przez rzut pionowy zewnętrznych wykończonych krawędzi kondygnacji przyziemnej obiektu na powierzchnię działki nie powinno się wliczać, poza elementami określonymi w definicji altany, także powierzchni elementów drugorzędnych, takich jak: schody i rampy zewnętrzne, daszki, występy dachowe i wykusze.
Definicja altany działkowej nie określa rodzaju obiektu budowlanego, a także żadnych warunków w zakresie technologii budowy oraz rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych i architektonicznych. Altana powinna być jednak funkcjonalna i estetyczna. Altana może posiadać formę dowolnego obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli lub obiektu małej architektury, pod warunkiem że jej sposób użytkowania będzie zawsze miał charakter rekreacyjny i wypoczynkowy.
Ponieważ jednak altany działkowe są obiektami budowlanymi, to zgodnie z ustaleniami znowelizowanej z dniem 28 czerwca 2015 r. definicji obiektu budowlanego altany powinny być wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu ustawy o wyrobach budowlanych. Wydaje się tu jednak wskazane, aby z powyższego wymogu zostały zwolnione altany działkowe w zakresie elementów niekonstrukcyjnych ze względu na ich prostą formę, wyjątkową specyfikę i usytuowanie oraz sposób budowy przeważnie w systemie gospodarczym z tanich materiałów rozbiórkowych lub innych niebędących wyrobami budowlanymi, np. kamienie polne, okrąglaki drewniane.
Altany działkowe można budować jedynie na działkach o powierzchni do 500 m2, które stanowią podstawową jednostkę przestrzenną r.o.d. służącą wyłącznie do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie nie tylko wypoczynku i rekreacji, ale także prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2 ustawy o r.o.d.). Wskazane tutaj byłoby nazwanie powyższej działki działką ogrodową, aby wyraźniej odróżnić ją od działki budowlanej, o której mowa w następujących ustawach odrębnych: ustawie – Prawo budowlane (Pb), o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie jej definicje są niestety zróżnicowane i niespójne. Działki (ogrodowe) wraz z terenami ogólnymi wyposażonymi w infrastrukturę obejmującą takie obiekty i urządzenia, jak: budynki gospodarcze, ogrodzenia, drogi, place, miejsca postojowe, hydrofornie oraz sieci wodociągowe i energetyczne, mogą być usytuowane wyłącznie na terenach zielonych podlegających ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Warunki zabudowy działki zostały uszczegółowione w przepisach regulaminów r.o.d., które zobowiązują do ogrodzenia ich ażurowym płotem lub za zgodą sąsiada żywopłotem o wysokości do 1 m oraz wyposażenia ich w kompostownik. Regulaminy mogą dopuszczać pod pewnymi warunkami do dodatkowego zagospodarowania tych działek w takie obiekty i urządzenia, jak: szklarnia o powierzchni do 25 m2 i wysokości do 3 m, studnia, szczelne szambo, oczko wodne, obiekty małej architektury i codziennej rekreacji oraz małe baseny, brodziki i oczka wodne o głębokości do 1 m i łącznej powierzchni do 15 m2. Inwestorem wymienionych obiektów i urządzeń, a w szczególności altany działkowej może być pełnoletnia osoba fizyczna posiadająca prawo do korzystania z działki na czas nieoznaczony, na podstawie pisemnej umowy dzierżawy działkowej zawartej według przepisów art. 27 ustawy o r.o.d. z właściwym stowarzyszeniem ogrodowym (SO). Taka osoba staje się na mocy powyższej umowy działkowcem zobowiązanym do uiszczania opłat ogrodowych oraz używania działki zgodnie z jej przeznaczeniem i do przestrzegania regulaminu r.o.d. uchwalonego przez odpowiednie SO, w tym Polski Związek Działkowców (PZD).
Do dzierżawy działkowej stosuje się odpowiednie przepisy ustawy – Kodeks cywilny, a do ochrony tej dzierżawy przepisy o ochronie własności. Wyjątkowo zostały tu potraktowane instytucje prowadzące działalność społeczną, oświatową, kulturalną, wychowawczą, rehabilitacyjną, dobroczynną i opieki społecznej, którym SO może zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy o r.o.d. oddać działkę w bezpłatne użytkowanie na zasadach określonych w statucie r.o.d.
Poszczególne stowarzyszenia ogrodowe mają osobowość prawną oraz są samodzielnymi i samorządnymi organizacjami społecznymi działającymi na podstawie ustawy o r.o.d. i statutu właściwego stowarzyszenia.
Ponadto rodzinne ogrody działkowe są w rozumieniu art. 4 ustawy o r.o.d. urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych.
Przy czym obowiązuje tu zakaz zamieszkiwania na terenie działki [ogrodniczej] i altany, przez co się rozumie przebywanie z zamiarem skupienia i realizacji swoich spraw życiowych.
Obecnie w Polsce ok. 10 tys. altan działkowych, stanowiących ponad 1% wszystkich istniejących altan, jest użytkowanych na cele mieszkalne. Wydaje się, że mieszkańcy takich działek ogrodowych, z których połowa jest tam zameldowana na stałe, powinni zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi i społecznymi podlegać takiej samej ochronie jak lokatorzy, których można eksmitować jedynie na podstawie wyroku sądowego i którzy mają prawo do lokalu socjalnego po spełnieniu odpowiednich warunków.
Na działce i w altanie nie wolno także prowadzić działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej.
Za zgodą właściwego SO działkowiec może prowadzić na działce hodowlę ograniczonej liczby gołębi, kur i królików, po spełnieniu odpowiednich warunków sanitarnych i higienicznych. Jednakże pomieszczenia dla tych zwierząt stanowią integralną część altany działkowej i są wliczane do jej normatywnej powierzchni zabudowy.
W Polsce zdecydowana większość działkowców jest członkami PZD, który z dniem 19 stycznia 2014 r. stał się na mocy art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o r.o.d. stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. Obecnie obowiązuje statut PZD uchwalony w dniu 2 lipca 2015 r w miejsce statutu z dnia 23 października 2014 r., który zastąpił z kolei poprzedzający go statut PZD z dnia 6 kwietnia 2006 r.
Określa on m.in. sposób prowadzenia ewidencji działek oraz tryb uchwalania i zmieniania regulaminu r.o.d., który jest aktem obowiązującym nie tylko działkowców i użytkowników r.o.d., ale także wszystkie inne osoby przebywające na obszarze rodzinnych ogrodów działkowych.
Najnowszy regulamin r.o.d. uchwalony przez Krajową Radę PZD wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. w miejsce regulaminu z marca 2014 r.
Zgodnie z § 29 regulaminu r.o.d. podstawą budowy, wyposażenia i urządzenia terenów przeznaczonych na cele r.o.d. jest oparty na podkładzie geodezyjnym plan zagospodarowania r.o.d. zatwierdzony przez Prezydium Okręgowego Zarządu PZD, który może także szczegółowo określać miejsce usytuowania wolno stojącej altany działkowej na konkretnej działce ogrodowej. Regulaminy r.o.d. ustalają procedury związane z budową altany ogrodowej oraz określają dopuszczalne parametry altany zgodnie z jej ustawową definicją i minimalną odległość od granicy działki, która powinna wynosić przynajmniej 3 m.
O zamiarze budowy, rozbudowy lub nadbudowy altany działkowiec powinien powiadomić pisemnie zarząd r.o.d., załączając do zatwierdzenia projekt z rysunkami określającymi jej rzut poziomy, przekrój, elewację oraz powierzchnię zabudowy, wysokość i usytuowanie względem granic działki.
W myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane budowa altan działkowych, o których mowa w ustawie o r.o.d., nie wymaga nie tylko pozwolenia na budowę, ale także dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor obiektu nie jest więc zobowiązany do zapewnienia opracowania projektu budowlanego i do powołania kierownika budowy [art. 42 ust. 3 ustawy Pb). Altany działkowe nie podlegają także geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie przez uprawnionego geodetę. Ponadto lokalizacja altan działkowych nie jest ustalana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ). Powyższe uwagi i przepisy dotyczą także budowy obiektów gospodarczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Jeżeli jednak budowa altany wymaga wykonania robót budowlanych o wysokim stopniu skomplikowania lub w przypadku występowania bardzo niekorzystnych warunków gruntowych, to inwestor takiej altany powinien zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 Pb zapewnić nadzór nad jej budową przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. W przypadku stwierdzenia, że altana budowana jest z naruszeniem przepisów ustawy o r.o.d. i regulaminu, zarząd r.o.d. ma prawo wstrzymać budowę oraz zobowiązać działkowca do usunięcia nieprawidłowości, a nawet do rozebrania budowanej altany lub jej części, w przypadku gdy tych naruszeń prawa nie można usunąć w inny sposób. Należałoby tutaj przyjąć jednak zasadę, że taka rygorystyczna ingerencja zarządu powinna nastąpić tylko w przypadku prowadzenia robót budowlanych lub wybudowania altany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie zatwierdzonym przez właściwe stowarzyszenie ogrodowe oraz w przepisach prawa.
Przed podjęciem decyzji o częściowej rozbiórce altany w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z przepisami powinno się dokonać oceny, czy rozbiórka części altany jest możliwa pod względem techniczno-konstrukcyjnym i nie spowodowałaby zagrożenia dla nośności i bezpiecznego użytkowania pozostałej części altany, które przeważnie są murowanymi parterowymi obiektami budowlanymi, z kominkami, antresolami i poddaszem użytkowym, a niekiedy także z piwnicami posiadającymi okienka piwniczne.
Jeżeli jednak altana zostanie wybudowana lub rozbudowana w sposób istotnie naruszający przepisy prawa, pomimo sprzeciwu ze strony zarządu r.o.d., to w takim skrajnym przypadku zarząd może zgłosić ten fakt do właściwego organu nadzoru budowlanego, którego potwierdzenie naruszenia prawa może stanowić podstawę do ewentualnego rozwiązania umowy dzierżawy działkowej zgodnie z przepisami art. 13 i art. 36 ust. 3 ustawy o r.o.d. Działkowiec ma prawo zgodnie z art. 37 ustawy o r.o.d. wytoczyć powództwo w sądzie powszechnym o uznanie powyższego wypowiedzenia umowy za bezskuteczne albo o przywrócenie prawa do działki na poprzednich warunkach w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma wypowiadającego umowę.
W wyniku postępowania cywilnoprawnego sąd może uznać, że naruszenia przepisów przy budowie altany nie mają charakteru rażącego, lub stwierdzić, iż rozbiórka części altany nie jest możliwa ze względów techniczno-budowlanych, np. z powodu trwałego powiązania jej konstrukcji z pozostałą częścią altany, która spełnia przepisy prawa.
W sprawie wybudowania lub rozbudowy altany działkowej w sposób niezgodny z prawem wszczynane jest przeważnie z inicjatywy r.o.d. postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego, który stosuje w przypadku stwierdzenia nawet mało istotnych odstępstw od wymagań wynikających z definicji altan bardzo restrykcyjne procedury określone w art. 48 i art. 49 ust. 1 ustawy Pb, dotyczące obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Tryb określony w wymienionych przepisach związany jest ściśle z tzw. postępowaniem legalizacyjnym, które może się zakończyć zalegalizowaniem samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wyłącznie po uzyskaniu od właściwego organu gminy zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego mpzp albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku mpzp oraz po uiszczeniu bardzo wysokiej opłaty legalizacyjnej, której najniższa kwota wynosi 25 tys. zł, a więc jest porównywalna ze średnią wartością odtworzeniową altany działkowej.
Takich warunków legalizacyjnych działkowiec nigdy nie jest w stanie spełnić w stosunku do altany wybudowanej w sposób przekraczający dopuszczalne parametry, a w szczególności w zakresie uzyskania wymaganego zaświadczenia, którego żadne organy gminy nie mogą wydać, gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym nie dotyczą ustalania warunków zabudowy dla altan działkowych na terenie r.o.d.
Niespełnienie przez działkowca powyższych nierealnych i fikcyjnych w stosunku do altan warunków stanowi dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę altany działkowej lub jej części na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Pb, w związku z brakiem możliwości spełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Pb, które jak wyżej wykazano, nie powinny się odnosić do altan działkowych. Prowadzenie w ten sposób postępowania administracyjnego narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przy ewentualnym rozstrzyganiu przez organy nadzoru budowlanego spraw związanych z wybudowaniem altany działkowej lub jej rozbudową w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków, określonych w projekcie zatwierdzonym przez właściwe stowarzyszenie ogrodowe oraz w przepisach, powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, które umożliwiają prowadzenie postępowania administracyjnego w tzw. trybie naprawczym dotyczącym innych przypadków niż określonych w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy
Przemysław Grzegorz Barczyński
rzeczoznawca budowlany
przewodniczący Zespołu Prawno-Regulaminowego WOIIB
