O kontrolach obiektów budowlanych w użytkowaniu

Organy nadzoru budowlanego i osoby działające w ich imieniu obowiązane są przestrzegać określonych zasad i norm prawnych.
Potrzeba napisania artykułu zrodziła się z rozmów z osobami odpowiedzialnymi za prawidłowe utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych, które zetknęły się z inspektorami nadzoru budowlanego przeprowadzającymi czynności kontrolne podległych tym osobom obiektów. Ich wypowiedzi nacechowane były zazwyczaj nieprzychylną i negatywną oceną kontroli.

Zdaję sobie sprawę, że opinie osób odpowiedzialnych za prawidłowe utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych są subiektywne, gdyż dotyczą bezpośrednio tych osób. W wypowiedziach powtarzają się jednak zbyt często zarzuty, które skłaniają do kwalifikowania niektórych z nich jako zahaczających o utrwalone normy postępowania, które nie powinny mieć miejsca w działaniach pracowników organów administracyjnych wykonujących czynności państwowego nadzoru budowlanego.

Podkreślam, że zgłaszane nieprawidłowości nie mają nic wspólnego ze swobodnie rzucanymi, bez pokrycia, oskarżeniami o korupcyjnym działaniu nadzoru budowlanego. Opinie takie stanowią zazwyczaj przewodni, wygodny argument dla wielu osób mających ambicje ciągłego manipulacyjnego poprawiania ustawy. Urzeczywistnianie tych ambicji powodowało dotychczas coraz większe zagmatwanie, brak spójności i niejasność przepisów i może o to właśnie chodziło, by w tej mętnej wodzie działania nadzoru budowlanego paraliżować i uczynić nieskutecznymi. Oskarżenia o korupcję w nadzorze budowlanym, chociaż medialnie atrakcyjne, nigdzie i nigdy nie zostały konkretnie wskazane, udowodnione i osądzone. Nigdy również nie spotkały się ze zdecydowanym odporem ze strony osób związanych lub mających styczność z tematem, w tym ze strony organu centralnego w sprawach nadzoru budowlanego.

Zwracam uwagę i przypominam, że od 1999 r. zadania państwowej administracji budowlanej wykonują, w pierwszej instancji, dwa niezależne organy: administracja architektoniczno-budowlana i nadzór budowlany. Każdy z nich odpowiada za jednoznacznie określony w ustawie – Prawo budowlane zakres spraw, zadań i kompetencji zastrzeżonych w art. 82 ust. 1 dla administracji architektoniczno-budowlanej i w art. 83 ust. 1 dla nadzoru budowlanego. Do wspólnych obowiązków organów, sprawowanych w ramach wyodrębnionych dla nich kompetencji, należą nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. Zdarza się, że dokonując ocen postępowania administracyjnego lub regulacji prawnych z zakresu kompetencji administracji architektoniczno-budowlanej wypowiadający błędnie definiują je nadzorem budowlanym. Dopóki oceny kompetencji, należących do różnych organów administracyjnych, wyciągane będą z tego samego „worka”, dopóty będziemy stawiani w sytuacji „kowal zawinił – Cygana powiesili”.
{mospagebreak}
Powracając do wątku inspirującego zaznaczam, że moi rozmówcy wywodzą się  spośród osób zarządzających obiektami budowlanymi, które nie są zlokalizowane na obszarze powiatu lubelskiego należącym do mojej właściwości miejscowej, a więc nie byli skrępowani w formułowaniu ocen i śmiem twierdzić, że opisywali sytuacje wiarygodne. Jako powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ze zdziwieniem wysłuchiwałem uwag o kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego z jednoczesnym naruszaniem norm i zasad postępowania zawartych w tym akcie oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na czele negatywnych przypadków prowadzenia postępowania kontrol-nego, w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, należy wymienić wskazywanie przez kontrolującego stwierdzonych nieprawidłowości, zwłaszcza wtedy gdy wyszczególnia je w protokole pokontrolnym bez wydawania decyzji nakazujących ich usunięcie lub podejmowania innych środków przewidzianych przepisami Prawa budowlanego. Przeważnie towarzyszy tym przypadkom ustne powiadamianie właściciela lub zarządcy, że jeżeli wskazane zaniedbania w zakresie obowiązków w utrzymaniu obiektów lub ich stanu technicznego nie zostaną usunięte do… (tu często określana jest data), to… (w tym miejscu następuje wywód o karach i prawach kontrolującego do ich stosowania).

Taki tryb postępowania ma znamiona zastraszania, lecz przede wszystkim narusza zasady prawne, na których powinno opierać się załatwianie spraw w kontaktach organów administracyjnych z obywatelami w państwie prawa.

Uzasadniając tak ostrą krytykę muszę przywołać i omówić przepisy prawa normujące te zagadnienia.

Otóż organy nadzoru budowlanego i osoby działające w ich imieniu, w ramach udzielonego im upoważnienia organu, obowiązane są w toku prowadzonych czynności przestrzegać zasad i norm prawnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), i ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

Przez pojęcie postępowania administracyjnego, do którego niewątpliwie zaliczają się kontrole przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, rozumie się ciąg czynności organu nadzoru budowlanego mających na celu rozpatrzenie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji oraz weryfikację tej decyzji.

W postępowaniu wyróżnia się trzy stadia:

wszczęcie postępowania (na wniosek strony, z urzędu),
stadium wyjaśniające, rozpoznawcze (zebranie materiału dowodowego),
orzekanie (wydanie decyzji administracyjnej).

Pamiętając o swych obowiązkach organy administracji muszą podejmować czynności zgodnie z podstawową zasadą określoną w k.p.a. – zasadą praworządności określoną w art. 6 i stanowiącą, że „organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa”, oraz postępować w myśl zasady prawdy obiektywnej (art. 7) mówiącej, że: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
{mospagebreak}
Zgodnie z konstytucją praworządność jest podstawową zasadą państwa i oznacza metodę sprawowania władzy na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że wszystkie organy władzy publicznej są zobowiązane do podejmowania decyzji zgodnie z prawem, czyli na podstawie konkretnych dokumentów rangi ustawowej albo aktu wykonawczego (ustawy, rozporządzenia, przepisy). Do przepisów powszechnie obowiązujących zaliczamy również akty prawa miejscowego. Organy administracji, które kierują postępowaniem administracyjnym (zgodnie z zasadą praworządności), muszą stać na straży prawa, aby w trakcie postępowania prawo nie zostało naruszone, ponieważ może to doprowadzić do uznania nieważności decyzji administracyjnej.

Natomiast zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (patrz wyrok NSA II SA 3126/00 LEX nr 81779).

Przechodząc do norm prawa materialnego z uporem podkreślam, że obowiązki w zakresie użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym należą do właściciela lub zarządcy tego obiektu, a nie do organów nadzoru budowlanego.

W celu spełnienia wymienionych obowiązków osoby zobowiązane muszą poddawać obiekty okresowym przeglądom w terminach i na zasadach określonych w art. 62 Prawa budowlanego oraz prowadzić książkę obiektu budowlanego przeznaczoną do zapisów dotyczących przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, remontów i przebudowy, którym obiekt jest poddawany w okresie użytkowania (art. 64). Są to obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa i stwierdzenie, w trakcie kontrolnych czynności nadzoru budowlanego, uchybień w zakresie ich przestrzegania nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji nakazowych, lecz  bez prawa dowolności obliguje do bezpośredniego zastosowanie sankcji karnych określonych w rozdziale 9 ustawy. Bez dowolności w ocenie sankcji karnej podlegają również właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych, którzy w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części nie usuwają stwierdzonych uszkodzeń lub nie uzupełniają braków, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem (art. 70 ust. 1).

Orzekanie w sprawach wymienionych czynów następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o wykroczenia, a jeżeli zaniedbania w obowiązkach utrzymania obiektu budowlanego sprowadzą zdarzenie, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach, mające postać:

pożaru,
zawalenia się budowli, zalewu albo obsunięcia się ziemi, skał lub śniegu,
eksplozji materiałów wybuchowych lub łatwo palnych albo innego gwałtownego wyzwolenia energii, rozprzestrzeniania się substancji trujących, duszących lub parzących,

orzekanie następuje na podstawie przepisów Kodeksu karnego (art. 163, 164).

Ustawodawca określając obowiązki organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli przestrzegania Prawa budowlanego jednocześnie przyznał im prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy lub zakładu pracy w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych (art. 81a). Ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych, w myśl zasady pisemności ustanowionej w art. 14 k.p.a., obowiązkowo muszą być, przez osoby działające z upoważnienia organów nadzoru budowlanego, umieszczone w protokole, gdyż tylko w tej formie przedstawione stanowią podstawę do wydania decyzji lub podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego.
{mospagebreak}
Jak wspomniałem wcześniej, w sprawach niewykonywania obowiązków wynikających wprost z ustawy nie należy wydawać decyzji, gdyż obarczone byłyby one błędem nieważności jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA IV SAB 64/98, LEX nr 45132), lecz gdy skutkiem zaniedbań w spełnianiu obowiązków ustawowych jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub obiekt użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, a stan taki zostanie odnotowany w protokole pokontrolnym, to ustalenia w nim zawarte obligują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie (art. 66). W decyzji takiej może zostać zakazane użytkowanie obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli stwierdzony nieprawidłowy stan obiektu lub jego części zostanie przez właściciela, zarządcę lub użytkownika usunięty w trakcie kontroli, to należy fakt ten odnotować w protokole i tylko taka forma zwalnia organ nadzoru budowlanego z wydania decyzji nakazowej w tym zakresie. Nie zwalnia to natomiast właściciela lub zarządcy z obowiązku potwierdzenia stanu obiektu budowlanego w protokole z kontroli obejmującej w szczególności zakres przewidziany dla kontroli obowiązkowej i przeprowadzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia.

Normą zawartą w art. 68 ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, do nakazania w drodze decyzji właścicielowi lub zarządcy opróżnienie lub wyłączenie, w określonym terminie, budynku lub jego części z użytkowania. Stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawaleniem musi być poprzedzone oględzinami budynku, z których sporządza się protokół z ustaleniami stanu stwarzającego zagrożenia.

Jak wskazałem, przepisy Prawa budowlanego jasno, bez wymogu stosowania specjalnej interpretacji, obligują organy nadzoru budowlanego do formułowania nakazów w formie decyzji.

Wracając do przepisów k.p.a. należy pamiętać, że decyzje dostarcza się stronom na piśmie (art. 109 § 1). W przypadkach wyjątkowych, gdy przemawia za tym ważny interes strony, a może to mieć miejsce w przypadku stwierdzenia okoliczności bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub mieniu w znacznych rozmiarach, decyzja może być ogłoszona ustnie (art. 109 § 2 w zgodzie z art. 14 § 2 k.p.a.). Treść takiej decyzji oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Ponieważ do wolności i praw osobistych, gwarantowanych w art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy zapewnienie każdemu człowiekowi prawnej ochrony życia, to stroną, w przypadkach stwierdzenia złego stanu technicznego obiektu budowlanego, jest każda osoba, której życie lub zdrowie jest zagrożone ze strony stanu obiektu.

Zazwyczaj decyzji ogłoszonej ustnie, od której służy odwołanie, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.).

Oczywiście przytoczone przypadki poparte konkretnymi przepisami nie wyczerpują w pełni tak obszernego tematu, wskazują jednak główne zasady i normy dotyczące prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Mam świadomość, że w toku wykonywania obowiązków pracownicy nadzoru budowlanego popełniają błędy, nieprawidłowo stosują procedury postępowania i w podobnych sprawach na obszarach różnych powiatów postępują odmiennie.

Źródeł takiego stanu dopatruję się nie tylko w konstrukcji samego Prawa budowlanego, lecz również w braku jednolitego (programowanego centralnie) systemu szkolenia specjalistycznego, okresowo i obowiązkowo obejmującego wszystkich pracowników wykonujących funkcje kontrolne w nadzorze budowlanym. W sytuacji nadzwyczaj częstych zmian ustawy – Prawo budowlane wiedza ogólna, jaką pracownicy zdobywają w okresie służby przygotowawczej w służbie cywilnej, nie wystarczy do prawidłowego wykonywania obowiązków. Tylko szkolenia specjalistyczne (przewidziane w ustawie o służbie cywilnej) organizowane jednak w sposób centralny, według jednego programu są w stanie doprowadzić do jednakowego trybu postępowań rozpoznawczych i orzekania przez nadzór budowlany.

Zawarte w artykule treści nie stanowią wykładni prawa.

mgr inż. Wiesław Wiącek
powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w Lublinie
Akty prawne
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 r. Nr 78, poz. 483).
2. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).
3. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
4. Ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218).
5. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).

ZAMÓW PRENUMERATĘ

Artykuł zamieszczony 
w „Inżynierze budownictwa”, 
kwiecień 2007.