Ustanowienie służebności przesyłu w trybie przymusowym wydaje się nieracjonalne przy budowie infrastruktury telekomunikacyjnej, z czym łączą się regulacje związane z ustalaniem pasa eksploatacji.
Budowa infrastruktury telekomunikacyjnej stała się podstawą realizacji programu Polska Cyfrowa, którego jednym z priorytetów jest wymazanie z mapy Polski miejsc, w których nie ma dostępu do telekomunikacyjnych usług szerokopasmowych. Tak postawiony cel wymaga wielomiliardowych inwestycji, których źródło finansowania – poza środkami własnymi operatorów telekomunikacyjnych – wspierają środki z funduszy unijnych w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC). Kilkukrotna liberalizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Pb)[1] uwolniła większość robót budowlanych związanych z budową infrastruktury telekomunikacyjnej spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub nawet zgłoszenia robót budowlanych[2], co stało się niewątpliwie czynnikiem przyspieszającym ich realizację. Ponadto ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych[3] stała się swego rodzaju „oczyszczeniem pola” dla inwestycji budowy sieci szerokopasmowych, stąd określana jest mianem megaustawy, co stanowi podkreślenie, jak ważne społecznie są tego rodzaju inwestycje.
Analogiczne rządowe i legislacyjne wsparcie inwestycji w budowę sieci szerokopasmowych – zwanych sieciami nowej generacji NGN[4] – widać w wielu krajach wysoko rozwiniętych.
Federal Communications Commission Stanów Zjednoczonych w swoim „Strategic Plan 2018-2022”[5] jako pierwszy cel wskazała zamknięcie podziału cyfrowego Amerykanów przez opracowanie otoczenia regulacyjnego zachęcającego przedsiębiorstwa telekomunikacyjne do inwestycji w sieci NGN na terenie całych Stanów Zjednoczonych, co podyktowane jest faktem, że rozwój usług szerokopasmowych jest motorem napędowym gospodarki, rozwija ją w tempie 1,3% PKB na każde kolejne 10% podłączonych gospodarstw domowych w skali kraju[6]. Dopełnieniem otoczenia inwestycyjnego w sieci szerokopasmowe jest niewątpliwie regulacja wynikająca z art. 305(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.)[7], czyli ustanowienie służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego, w tym przypadku telekomunikacyjnego.
Jednak mimo dobrego klimatu legislacyjnego projektanci i przedsiębiorstwa telekomunikacyjne przyjmują za ostateczność możliwość budowy infrastruktury telekomunikacyjnej na działkach osób prywatnych. Dzieje się tak z dwóch prostych powodów: ograniczonego czasu i budżetu, które są coraz szczuplejsze przy realizacji projektów telekomunikacyjnych. Analizując sytuację, można jednak zauważyć pewne braki regulacyjne, które w przypadku sądowej ścieżki ustanowienia służebności przesyłu są ją w stanie zdecydowanie przyspieszyć.
Rys. Przykład ustalenia pasów eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych o różnych współczynnikach współkorzystania
Specyfika infrastruktury telekomunikacyjnej
Infrastruktura telekomunikacyjna jest istotna w szerokim ujęciu społecznym, ale jej znaczenie dla pojedynczego właściciela nieruchomości gruntowej jest o wiele mniejsze niż gazociągu, wodociągu czy linii energetycznych. Dodatkowo daleko posunięta konkurencja na rynku telekomunikacyjnym powoduje, że swoją infrastrukturę buduje i eksploatuje na jednym obszarze kilku przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w związku z tym na nieruchomościach gruntowych urządzenia te mogą się dublować. W świadomości społecznej wizerunek operatora telekomunikacyjnego wyznaczany jest przez sektor operatorów usług mobilnych, przez co kojarzony jest z twarzami aktorów i celebrytów (minuty użyczenia ich wizerunku pochłaniają spore budżety marketingowe). A zatem w oczach właściciela gruntu inwestycja budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, która ma przeciąć jego nieruchomość, jawi się jako możliwość pozyskania sporych środków finansowych – szczególnie że będzie infrastrukturą wykorzystywaną do komercyjnego świadczenia usług, a nie jak w przypadku zakładów energetycznych czy gazowych – do zapewnienia potrzeb ludzkich.
Wygórowane oczekiwania finansowe właściciela nieruchomości w zderzeniu z niewielkimi możliwościami finansowymi projektanta powodują, że prawdopodobieństwo osiągnięcia konsensusu jest niewielkie, a argumenty patriotyczne o dobru społecznym nie działają. Wszak najwięksi operatorzy telekomunikacyjni w Polsce są w posiadaniu obcego kapitału. Taka sytuacja może powtarzać się z dziesiątkami właścicieli nieruchomości na każdym kilometrze projektowanej linii telekomunikacyjnej.
Co do zasady, zgodnie z regulacją art. 305(1) k.c. właściciel nieruchomości gruntowej nie może odmówić umieszczenia na niej infrastruktury telekomunikacyjnej[8], czyli ustanowienia służebności przesyłu. Z kolei przedsiębiorca ma obowiązek wypłaty wynagrodzenia, jednak częstokroć egzekwowanie tych obowiązków prowadzi do rozstrzygnięcia na drodze sądowej, co jest konstytucyjnie zagwarantowanym prawem, jednak czasochłonnym i kosztownym. Regulacje prawne służebności przesyłu zostały w dużej mierze uzupełnione orzecznictwem sądów, w tym Sądu Najwyższego (co zostało przedstawione w artykule „Służebność przesyłu” w czasopiśmie „Budownictwo i Prawo”[9] [10] [11]). Warto jednak przeanalizować stosunkowo jasną oś sporu, którą jest wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu, wymagającą wielopłaszczyznowych ustaleń dla sądu.
Pojęcie pasa eksploatacyjnego
Przy prawidłowo projektowanej przewodowej infrastrukturze telekomunikacyjnej nie występują ograniczenia lub strefy oddziaływania na nieruchomość obciążoną, wymagające ustalenia służebności przesyłu większej niż wynikająca z pasa eksploatacji dla infrastruktury telekomunikacyjnej. Należy podkreślić, że dotyczy to infrastruktury telekomunikacyjnej projektowanej zgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami fachowej wiedzy oraz świadomością skutków, jakie ona wywołuje na nieruchomości. Analizując mapy zasadnicze, można zauważyć, że przebiegi infrastruktury telekomunikacyjnej często nie spełniają tych zasad i przecinają nieruchomość gruntową tak, że doznaje ona znacznie większych ograniczeń niż sam pas eksploatacyjny. Na rysunku przedstawione zostały rzeczywiste przebiegi linii telekomunikacyjnych, które znacząco ograniczyły możliwość zabudowy działki budowlanej. Tak dobrana trasa przebiegu linii telekomunikacyjnych stanowi ewidentny błąd projektanta, kosztowny w świetle wynagrodzenia za służebność przesyłu. W większości przypadków prawdziwe jest założenie, że służebność przesyłu infrastruktury telekomunikacyjnej będzie równa obszarowi wyznaczonemu przez jej pas eksploatacyjny.
Projektanci i przedsiębiorstwa telekomunikacyjne przyjmują za ostateczność możliwość budowy infrastruktury telekomunikacyjnej na działkach osób prywatnych. Dzieje się tak z powodu ograniczonego czasu i budżetu.
Wynagrodzenie właściciela nieruchomości, a tym samym koszt dla przedsiębiorcy w uproszczeniu będzie stanowić iloczyn powierzchni pasa eksploatacji (służebności przesyłu) i ceny jednostkowej metra kwadratowego zajętego gruntu, ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Te dwa czynniki będą tworzyły zatem sporną kwestię konieczną do rozstrzygnięcia przez sąd, ponieważ bezpośrednio wpływają na wysokość wynagrodzenia.
Pojęcie pasa eksploatacyjnego
nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie pozostawia ono wątpliwości. Jest to pas, w obrębie którego przedsiębiorca przesyłowy ma prawo do dalszego, następującego w miarę potrzeby, wstępu na obciążoną nieruchomość w celu podejmowania czynności wykonywanych dla eksploatacji, utrzymania, konserwacji i remontu wybudowanych urządzeń[10]. Wyznaczona w ten sposób strefa ma zabezpieczyć potrzeby eksploatowania urządzeń, zapewniając przedsiębiorcy możliwość prawidłowego korzystania z nich, ale także ich konserwacji, naprawy, modernizacji, usuwania awarii[11]. Regulacje dotyczące pasa eksploatacji dopełniają jeszcze dwa istotne orzeczenia Sądu Najwyższego (SN). W pierwszym SN[12] orzekł, że szerokość pasa eksploatacyjnego ustala przedsiębiorca przesyłowy w celu zapewnienia prawidłowej eksploatacji swoich urządzeń umieszczonych na nieruchomości gruntowej, a w drugim[13], że do ustalenia służebności przesyłu nie można wprost wykorzystać stref i odległości określonych przez rozporządzenie ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać dana infrastruktura przesyłowa[14]. W związku z tym, określenie pasa eksploatacji przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jest ważne na etapie umownego ustalania służebności przesyłu, jednak traci swój walor przy wejściu na ścieżkę sądową. Regulacje wydane przez przedsiębiorcę przesyłowego dotyczące szerokości pasa eksploatacji, nawet w postaci zarządzenia prezesa zarządu przedsiębiorcy, stają się jedynie stanowiskiem strony w sporze sądowym i nie mogą być traktowane jako podstawa do rozstrzygnięcia dla sądu kwestii szerokości pasa eksploatacji. Przedsiębiorcy, chcąc ograniczyć koszty, wskazują symboliczną szerokość pasa eksploatacji, zakładając możliwość porozumienia z właścicielem przy konieczności wykonania prac eksploatacyjnych lub usuwania awarii. Jest to zaprzeczeniem idei pasa eksploatacji, ponieważ przedsiębiorca ma właśnie możliwość wykonania tych prac bez dodatkowej zgody właściciela nieruchomości, gwarantując prawidłowe funkcjonowanie urządzeń przesyłowych. A zatem, aby sąd mógł ustanowić służebność przymusową[15], musi ustalić racjonalną szerokość pasa eksploatacji. Niezbędny jest w tym przypadku dowód w postaci opinii biegłego sądowego w specjalności związanej z daną infrastrukturą[16] (w omawianym przypadku infrastrukturą telekomunikacyjną), który będzie jednym z trzech biegłych sądowych biorących udział w tej sprawie. Kolejnymi będą: biegły geodeta do wyznaczenia terytorialnego zakresu służebności przesyłu, ponieważ wymaga to jednoznacznego oznaczenia usytuowania służebności, która jako ograniczone prawo rzeczowe podlega wpisowi do księgi wieczystej[17], oraz rzeczoznawca majątkowy, który na podstawie ustaleń w opiniach poprzednich biegłych sądowych określi wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Do wszystkich dowodów w postaci opinii biegłych sądowych strony mają prawo wnosić zastrzeżenia i przedstawiać argumenty wymagające opinii uzupełniających lub nawet powołania nowego biegłego, co znów jest czasochłonne. Wyrok w pierwszej instancji przy tej liczbie biegłych sądowych wydany w ciągu 12 miesięcy można przyjąć za szybkie rozstrzygnięcie, jednak dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego będzie to długotrwałe wstrzymanie inwestycji. Ponadto finalnie poza kosztem wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu strony muszą ponieść koszty sporządzenia opinii przez biegłych sądowych, co niejednokrotnie przewyższa samo wynagrodzenie.
Zgodnie z regulacją art. 305(1) kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości gruntowej nie może odmówić umieszczenia na niej infrastruktury telekomunikacyjnej, czyli ustanowienia służebności przesyłu. Z kolei przedsiębiorca ma obowiązek wypłaty wynagrodzenia.
Praktyka pokazuje, że ta ścieżka ustanowienia służebności przesyłu, czyli uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla inwestycji budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, jest nieracjonalna i stanowi ostateczność.
Ustalenie szerokości pasa eksploatacyjnego rozporządzeniem właściwego ministra
Analizując tezy dowodowe, jakie stawiane są biegłemu w sprawach o ustalenie służebności przesyłu infrastruktury telekomunikacyjnej, można dostrzec powtarzalność pytania: Jaka jest najbardziej racjonalna szerokość pasa eksploatacji?. Ustalenia biegłych również są powtarzalne i dają się przedstawić w postaci prostej macierzy, w której dla poszczególnych typów urządzeń telekomunikacyjnych wystarczające będzie przedstawienie jedynie dwóch parametrów, tzn. szerokości pasa wyznaczonego przez to urządzenie oraz współczynnika współkorzystania. Dodać należy, że w przypadku nałożenia się powierzchni pasów dwóch lub więcej urządzeń telekomunikacyjnych powierzchnie te nie ulegają sumowaniu, lecz przyjmowana jest zasada, że wyznacza się obszary w kolejności od najwyższego współczynnika współkorzystania. Powyższe zostało przedstawione na rysunku.
Zakładając wprowadzenie do obrotu prawnego rozporządzeniem właściwego ministra regulacji trybu wyznaczania szerokości pasa eksploatacyjnego infrastruktury telekomunikacyjnej, możliwe byłoby wyeliminowanie dowodu z opinii biegłych sądowych w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej, których jest niewielu na listach biegłych przy sądach okręgowych. Ustalając najbardziej racjonalną szerokość pasa eksploatacyjnego na podstawie rozporządzenia ministra, pozostali biegli mogliby przystąpić do pracy zdecydowanie szybciej, co bez wątpienia skróciłoby bieg sprawy sądowej. Można szacować, że czas rozpoznania sprawy o ustanowienie służebności przesyłu infrastruktury telekomunikacyjnej uległby skróceniu o co najmniej trzy miesiące co jest znaczącą wartością. Dodatkowo wspomniane rozporządzenie mogłoby być podstawą do ustaleń między stronami na etapie umownego ustanowienia służebności przesyłu oraz zastąpiłoby dowód z opinii biegłego sądowego w sprawach o ustanowienie służebności przesyłu już wybudowanej infrastruktury telekomunikacyjnej, co do której strony nie zawarły stosownej umowy.
Prawo przedsiębiorcy przesyłowego do ustalenia szerokości pasa eksploatacyjnego zachowane byłoby na etapie prac legislacyjnych, w których na prawach uczestnika przedsiębiorca mógłby mieć wpływ na ustalenie tych wartości.
Podsumowanie
Ustanowienie służebności przesyłu dla projektowanej infrastruktury telekomunikacyjnej na ścieżce sądowej jest kosztownym i niesłychanie czasochłonnym trybem, z którego nie sposób skorzystać, aby wyegzekwować ustawowe prawo przedsiębiorcy przesyłowego. Rozstrzyganie sporów jest starciem często przewartościowanych oczekiwań właściciela nieruchomości z możliwościami przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego, co stwarza duże problemy w osiągnięciu konsensusu w wielomiesięcznych sporach.
Usprawnieniem postępowania o ustanowienie służebności przesyłu niewątpliwie byłoby zastąpienie dowodu z opinii biegłego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej na okoliczność ustalenia racjonalnej szerokości pasa eksploatacyjnego rozporządzeniem właściwego ministra, w którym tabelarycznie przedstawione zostałyby te wartości. Wyeliminowanie opinii biegłego pozwoliłoby przyspieszyć wydanie wyroku w sprawie co najmniej o trzy miesiące oraz ograniczyć koszty procesu, które niejednokrotnie przekraczają wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu. Zdecydowanie polepszyłoby to możliwości przedsiębiorców telekomunikacyjnych w wykorzystaniu nieruchomości prywatnych do budowy inwestycji sieci szerokopasmowych.
mgr inż. Dariusz Cierpiński
rzeczoznawca budowlany PIIB w telekomunikacji
biegły sądowy budownictwa telekomunikacyjnego
Uwaga: Artykuł ukazał się w nr. 2/2018 kwartalnika „Budownictwo i Prawo”.
[1] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).
[2] Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) oraz ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443).
[3] Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.).
[4] NGN – Next Generation Network.
[5] U.S. FCC „Strategic Plan 2018-2022″, https://www.fcc.gov, s. 4.
[6] C. Zhen-Wei Qiang, M.C. Rossotto, K. Kimura, „Economic Impacts of Broadband”, Information and Communications for Development, Extending Reach and Increasing Impact, 2009.
[7] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.).
[8] M.J. Nowak, Służebność przesyłu, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2017.
[9] A. Osińska, Służebność przesyłu, „Budownictwo i Prawo” nr 2/2017.
[10] E. Gniewek, Nowy rodzaj służebności – służebność przesyłu, Acta Universitatis Wratislaviensis, No. 3161, Uniw. Wrocławski, Wrocław 2009.
[11] Postanowienie Sądu Okręgowego IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 23 września 2016 r., IV Ca 411/16, https://www.saos.org.pl/judg- ments/252161.
[12] Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 29 marca 2017 r., I CSK 389/16, Legalis nr 1668508.
[13] Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dn. 11 grudnia 2015 r. sygn. akt III CZP 88/15, Legalis Numer 1364699.
[14] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864).
[15] Kodeks cywilny, red. K. Pietrzykowski, t. 1, komentarz do art. 1-449(10), K. Zaradkiewicz, art. 305(1), Wydawnictwo CH Beck, wyd. 8, Warszawa 2015.
[16] M.J. Nowak, op.cit.
[17] Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 20 kwietnia 2017 r., II CSK 344/16, Legalis nr 1640722.
