Urządzenia wodne jako obiekty budowlane

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem zawartym w art. 29 określającym, które obiekty i jakie roboty z obowiązku tego zostały zwolnione. Pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych prawem pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, m.in. pozwolenia wodnoprawnego,stąd potrzeba omówienia przepisów Prawa wodnego w tej części, która dotyczy urządzeń wodnych.

Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne reguluje sprawy gospodarowania wodami oraz zagadnienia własności wód, gdyż woda jako przedmiot niematerialny nie jest rzeczą i regulacje dotyczące jej własności nie podlegają przepisom kodeksu cywilnego. Prawo wodne reguluje ponadto zagadnienia dotyczące gruntów pokrytych wodami, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną, a także wykonywania urządzeń wodnych z punktu widzenia ich wpływu na kształtowanie i ochronę zasobów wodnych. Prawo wodne nie zajmuje się szczegółami konstrukcyjnymi urządzeń wodnych i warunkami technicznymi ich wykonywania, gdyż jest to materia przepisów Prawa budowlanego.

Do urządzeń wodnych art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego zalicza urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów, co oznacza, że podstawą do zakwalifikowania urządzenia do urządzeń wodnych jest jego funkcja w kształtowaniu zasobów wodnych.Ponieważ wymienione w tym punkcie urządzenia nie stanowią katalogu zamkniętego, pojęcie urządzeń wodnych nie ogranicza się do urządzeń w nim wymienionych. Artykuł 9 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego stanowi, że przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych, a zatem odnoszące się do wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych; do krzyżujących się z wodami powierzchniowymi oraz wałami przeciwpowodziowymi obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń; obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a ponadto do robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych. Artykuł 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego stanowi ponadto, że przepisy dotyczące wykonywania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, a zatem wykonywanie tych robót również może wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W Prawie wodnym odpowiednie stosowanie przepisów ma dość częste zastosowanie, wypada więc przypomnieć, że odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza stosowania tych przepisów wprost, lecz że w postępowaniu administracyjnym wyodrębnia się trzy grupy sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów prawa:

– pierwsza dotyczy sytuacji, w których odpowiednie przepisy stosuje się bez żadnych modyfikacji;

– druga – w których odpowiednie przepisy mogą być stosowane z pewnymi modyfikacjami;

– trzecia – gdy ze względu na bezprzedmiotowość przepisów lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle stosowane.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza, że wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w odniesieniu do innych obiektów budowlanych lub robót, niż wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, zależy od konkretnej sytuacji, lokalnych  warunków terenowych i gruntowych, a także znaczenia takiego obiektu lub robót w kształtowaniu zasobów wodnych,co niewątpliwie pozostawia organom pewną uznaniowość w tym zakresie.  

Wykonanie każdego urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie budowa urządzeń wodnych, które są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź też zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy.

Artykuł 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli zalicza m.in. budowle hydrotechniczne, konstrukcje oporowe (które mogą być urządzeniami wodnymi), a także mosty i przepusty (do których przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio, przy czym w przypadku ich lokalizacji nad ciekami naturalnymi kształtują one przepływy w tych ciekach i wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego).

Budowle hydrotechnicznezostały wymienione w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane. Katalog budowli hydrotechnicznych jest katalogiem szerszym od katalogu urządzeń wodnych. Wymienia on nie tylko urządzenia wodne, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, ale także takie budowle jak: pompownie, sztolnie, syfony, lewary czy akwedukty, które w określonych warunkach będą służyć kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów i wówczas będą zaliczane do urządzeń wodnych. Jeżeli jednak zadanie tych budowli będzie inne, to pozostając budowlami hydrotechnicznymi, nie będą one urządzeniami wodnymi i uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na ich wykonanie nie będzie wymagane. Katalog budowli hydrotechnicznych wymienia również nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, które służą innym celom i nie są urządzeniami wodnymi. Wśród budowli hydrotechnicznych rozporządzenie powyższe wymienia „czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami”, co uzupełnia określenie „zbiorniki” wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b) Prawa wodnego, a także określenie zawarte w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c) Prawa wodnego, mówiące o „sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących”. Z połączenia tych przepisów wynika, że urządzeniem wodnym, a zarazem budowlą hydrotechniczną jest sztuczny zbiornik, powstały na wodzie płynącej w wyniku spiętrzenia tej wody budowlą piętrzącą, wraz z jego czaszą po zasięg cofki. 

Paragraf 3 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Środowiska wśród budowli hydrotechnicznych nie wymienia rowów, które są urządzeniami wodnymi (jeżeli są ziemne – trawiaste), ani drenaży, do których przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio. Rowy i drenaże nie są zatem budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa wodnego. Jeżeli zadaniem tych rowów i drenaży nie jest regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, ale odwodnienie obiektu budowlanego(zespołu obiektów budowlanych), co zapewni możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to takie rowy i drenaże są urządzeniami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a nie urządzeniami melioracji wodnych, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego.   

W kontekście potrzeby uzyskania dla urządzeń wodnych decyzji administracyjnych zarówno na podstawie przepisów Prawa wodnego, jak i Prawa budowlanego niezbędne jest rozważenie, na czym polegają różnice w decyzjach wydawanych dla tych budowli.

Jak wynika z art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest uzależnione od posiadania prawa do dysponowania nieruchomością ani też od uzyskania ewentualnej zgody na korzystanie z urządzenia wodnego, niezbędnego do wykonywania praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego analizuje zasadność jego wydania pod kątem możliwości korzystania z zasobów wodnych, bez naruszania ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, lub warunków korzystania z wód regionu wodnego; zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy; wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, a także warunków wynikających z odrębnych przepisów. Z punktu widzenia pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia, w jakiej konstrukcji lub z jakich materiałów będzie wznoszone urządzenie wodne. Są to warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne (urządzenia wodne), i te zagadnienia są przedmiotem projektu budowlanego i decyzji wydawanych na podstawie Prawa budowlanego.

Na podstawie przepisów Prawa budowlanego przebiega również cały proces wykonywania (budowy) urządzenia wodnego, proces oddania w użytkowanie obiektu budowlanego (urządzenia wodnego), a następnie jego utrzymywania.

Odstępstwa od potrzeby uzyskania pozwolenia na budowęokreślone zostały w art. 29 Prawa budowlanego, przy czym art. 30 stanowi, które obiekty i roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę wymagają jednak zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy lub wykonywania robót budowlanych. W odniesieniu do urządzeń wodnych z powyższych przepisów wynikają następujące zasady:

– Budowa obiektów piętrzących i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 m na rzekach innych niż żeglowne (śródlądowe wody powierzchniowe uznane za żeglowne wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych dróg wodnych) oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, przepisem art. 29 pkt 14 Prawa budowlanego została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

– Obowiązek zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę, dotyczy również następujących urządzeń wodnych: pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,5 m, służących do cumowania niewielkich jednostek pływających, do uprawiania wędkarstwa oraz do rekreacji (art. 29 ust. 1 pkt 16); opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych (pkt 17), a także urządzeń pomiarowych państwowej sieci hydrologiczno–meteorologicznej i państwowej służby hydrogeologicznej (pkt 21).

– Zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga również wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych oraz urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin (pkt 9); wykonywaniu ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m³/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych (pkt 10); wykonywaniu robót czerpalnych polegających na usunięciu spłyceń powstałych w czasie użytkowania basenów i kanałów portowych oraz torów wodnych (pkt 13). Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 zamiar wykonywania tych robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do urządzeń wodnych nie została w Prawie budowlanym wyraźnie określona i jej ustalenie nie jest proste, a w odniesieniu do niektórych obiektów i robót budowlanych może być nawet dyskusyjne.

Na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wojewoda jest organem właściwym do wydawania pozwoleń na budowę oraz sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, w odniesieniu do budowli piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich wraz z obiektami towarzyszącymi.

Z przepisów tych wynika, że do kompetencji wojewody należąsprawy dotyczące:

– Wszystkich budowli piętrzących i upustowych, niezależnie od wysokości piętrzenia, wraz z obiektami towarzyszącymi, przy czym te budowle, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14, wymagają zgłoszenia, a pozostałe uzyskania pozwolenia na budowę. Mówiąc o obiektach towarzyszących, należy mieć na uwadze te wszystkie obiekty, które z podstawową budowlą stanowią całość techniczno–użytkową i pozwalają na jej prawidłowe użytkowanie. W przypadku budowli piętrzących całość techniczno-użytkową stanowi ta budowla tworząca zbiornik na wodzie płynącej, łącznie z jego dnem, zboczami i skarpami aż po cofkę, oraz obiekty energetyki wodnej, śluzy, przepławki dla ryb, wszelkiego rodzaju urządzenia zapobiegające szkodom, a także obiekty związane z ich obsługą.

– Wszystkich budowli regulacyjnych, do których zalicza się tamy podłużne i poprzeczne, a także opaski brzegowe i inne liniowe umocnienia brzegów, przy czym te, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 17, wymagają zgłoszenia, a pozostałe uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając art. 29 ust. 1 pkt 17, zgodnie z którym umocnienia brzegów stanowiące konstrukcje oporowe wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, należałoby uznać, że do właściwości wojewody należą również takie konstrukcje oporowe, które są urządzeniami wodnymi, a więc mury oporowe, bulwary, nabrzeża. Do kompetencji wojewody zaliczyłabym również zabudowę potoków górskich (progi, gurty, żłoby oraz zapory przeciwrumowiskowe).  

– Wszelkiego rodzaju kanałów, w tym również kanałów melioracyjnych (czyli sztuczne koryta o szerokości w dnie co najmniej 1,5 m).

– Niewymienionych wyżej budowli, będących urządzeniami melioracji wodnych podstawowych, w tym: rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m, budowle przeciwpowodziowe oraz stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych.

– Innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, które jak wcześniej pisałam, nie stanowią katalogu zamkniętego i nie dają się wymienić jednoznacznie. Do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich zaliczają się niewątpliwie ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, przy czym te, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10, wymagają zgłoszenia, a pozostałe pozwolenia na budowę. Korzystaniu z wód służą również wyloty urządzeń kanalizacyjnych, a kształtowaniu zasobów wodnych m.in. budowle przeciwpowodziowe chroniące tereny zabudowane, a nie użytki rolne, niebędące urządzeniami melioracji wodnych podstawowych.

Do kompetencji starosty zaliczyłabym:

– Pomosty; przy czym te, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16, wymagają zgłoszenia, a pozostałe uzyskania pozwolenia na budowę.

– Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych; przy czym te, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9, wymagają zgłoszenia, a ziemne stawy hodowlane oraz urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, usytuowane w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, uzyskania pozwolenia na budowę.

– Urządzenia pomiarowe państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej i państwowej służby hydrogeologicznej, wymagające zgłoszenia zamiaru ich wykonywania.

– Roboty czerpalne polegające na usunięciu spłyceń powstałych w czasie użytkowania basenów i kanałów portowych oraz torów wodnych, wymagające zgłoszenia zamiaru ich wykonywania. Do tej samej grupy robót zaliczyłabym również roboty czerpalne na rzekach (kwalifikowane w Prawie wodnym jako szczególne korzystanie z wód – wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku i innych materiałów), przy czym w przypadku uznania, że mogą one znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, ich wykonywanie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę.

– Przez analogię do stawów ziemnych hodowlanych do kompetencji starosty zaliczyłabym również pozostałe stawy ziemne, służące innym celom.

Organem właściwym w stosunku do drenaży i rowów, niebędących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, ale urządzeniami budowlanymi powinien być ten sam organ, który jest właściwy dla podstawowego obiektu budowlanego,którego użytkowaniu służą te drenaże czy rowy.

Obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych, będących obiektami budowlanymi, wynika z przepisu art. 61 Prawa budowlanego i spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego szczegółowo określają, jak ma być realizowane to utrzymanie oraz jakie dokumenty związane z utrzymaniem obiektu budowlanego zobowiązany jest prowadzić jego właściciel.

Prawo wodne w zakresie utrzymywania urządzeń wodnych, będących obiektami budowlanymi, zawiera wyłącznie obowiązki dodatkowe, wymienione w przepisach art. 64 ust. 2, 2b i 3 odnoszące się do: zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych, obowiązku prowadzenia dziennika gospodarowania wodami, a także obowiązku prowadzenia badań oraz pomiarów umożliwiających ocenę stanu technicznego i bezpieczeństwa budowli piętrzącej.

W pełnym zakresie obowiązki utrzymywania urządzeń wodnych Prawo wodne reguluje wyłącznie w odniesieniu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Regulacja tego obowiązku jest odmienna od regulacji wynikających z art. 61 Prawa budowlanego, ponieważ według art. 77 Prawa wodnego obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ciąży nie na właścicielu tych urządzeń, ale na zainteresowanych właścicielach gruntów.

Omówienie różnych zadań drenaży, rowów i kanałów, ich kwalifikowania do urządzeń melioracji wodnych lub urządzeń budowlanych czy budowli, a także odpowiedzialności w zakresie utrzymywania w należytym stanie technicznym tych urządzeń będzie przedmiotem kolejnego artykułu.

inż. Lucyna Osuch-Chacińska

Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej