Przenoszenie decyzji w procesie inwestycyjnym – cz. I

Przeniesienie uprawnień już uzyskanych przez poprzedniego inwestora a związanych z procesem inwestycyjnym wymaga wyraźnego zastrzeżenia takiej możliwości w przepisach prawa, spełnienia warunków postawionych przez te przepisy i pozytywnej decyzji administracyjnej organu. W praktyce konieczność przenoszenia decyzji w procesie inwestycyjnym pojawia się najczęściej przy sprzedaży nieruchomości, zastępczej realizacji inwestycji lub działalności wyspecjalizowanych podmiotów zajmujących się land-development, czyli przygotowaniem gruntu pod cele inwestycyjne. Możliwość ubiegania się przez (nowego) inwestora o przeniesienie pozwolenia na budowę w trybie administracyjnym redukuje czaso- i kosztochłonność inwestycji i niejednokrotnie wręcz warunkuje podjęcie decyzji o zakupie gruntu i realizacji budowy. Stronami postępowania ws. przeniesienia decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma zostać dokonane przeniesienie decyzji. Jest to istotne ułatwienie, gdyż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stronami są także wszyscy właściciele i użytkownicy oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu. Instytucję przeniesienia pozwolenia na budowę reguluje art. 40 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (Pb)^[1]. Przewiduje on, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz jednego podmiotu (poprzedniego inwestora), jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz nowego inwestora, jeżeli zostaną spełnione trzy przesłanki:

– poprzedni inwestor, na rzecz którego decyzja została wydana, wyraża zgodę na przeniesienie decyzji na rzecz nowego inwestora;

– nowy inwestor przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji (pozwoleniu na budowę);

– nowy inwestor złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Fot. © styleuneed – Fotolia.com

Zarówno przeniesienie pozwolenia na budowę, jak i odmowa przeniesienia powinny mieć formę decyzji administracyjnej. Przenoszenie pozwolenia budowlanego jest stosunkowo proste w przypadku, gdy nowy inwestor – zazwyczaj nabywca działki – kupuje w całości teren, na którym ma być realizowane zamierzenie budowlane, objęte pozwoleniem na budowę. Jednak na etapie sporządzania umowy nowy inwestor powinien pamiętać o tym, aby przy zawieraniu umowy przenoszącej własność działki uzyskać zgodę poprzedniego inwestora na przeniesienie decyzji albo zastrzec obowiązek zbywcy do wyrażenia zgody na przeniesienie pozwolenia. Sama umowa sprzedaży działki bez postanowień dotyczących zgody poprzedniego inwestora na przeniesienie decyzji nie uprawnia nabywcy do żądania wyrażenia zgody przez zbywcę na przeniesienie pozwolenia przez nabywcę. Co więcej, Prawo budowlane nie stanowi bezpośrednio o obowiązku przekazania dziennika budowy i dokumentacji budowy w przypadku przejmowania zaawansowanej inwestycji przez nowego inwestora. Takie zobowiązanie również warto uregulować w umowie.

Kwestią nierozwiązaną bezpośrednio w art. 40 Pb jest dopuszczalność przeniesienia pozwolenia na budowę w części, np. obejmującej tylko jeden z obiektów objętych udzielonym pozwoleniem lub część takiego obiektu.

Przykład: Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę dwóch wielorodzinnych budynków na dwóch działkach. Decyduje się na sprzedaż jednej działki. Nabywca chce wybudować jeden wielorodzinny budynek na nabytej działce, a sprzedawca chce nadal budować jeden wielorodzinny budynek na działce, którą sobie pozostawił.

Sytuacja taka nie jest uregulowana w art. 40 Pb, ale się przyjmuje, że możliwość częściowego przenoszenia decyzji wynika pośrednio z treści art. 33 ust. 1 Pb. Zgodnie z tym artykułem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednak w sytuacji gdy zamierzenie takie obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ujmując rzecz najprościej, inwestor może posiadać projekt budowlany dotyczący całego zamierzenia, a wystąpić o pozwolenie dotyczące określonego etapu, jeżeli w efekcie powstaje obiekt mogący samodzielnie funkcjonować. W takiej sytuacji inwestor jest jednak zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Regulacja ta zasadniczo zezwala zatem, aby pozwolenie dotyczyło części inwestycji, to jest inwestor może uzyskać pozwolenie na jeden z wielu planowanych na działce obiektów, pod warunkiem że przedstawi projekt zagospodarowania dla całości. Nie ulega także wątpliwości, iż tak uzyskane pozwolenie na samodzielną „część” zamierzenia budowlanego może być przenoszone.

Jeżeli można przenosić pozwolenie wydane na część inwestycji, pod warunkiem że może funkcjonować samodzielnie i zgodnie z przeznaczeniem, to trudno odmówić inwestorom prawa do przenoszenia decyzji uzyskanej dla całej inwestycji – w odpowiedniej części. Opisywany tok rozumowania przyjął Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), który dopuścił właśnie taką interpretację art. 40 ust. 1 Pb ze względu na przepis art. 33 ust. 1 tej ustawy^{[2][3] [4]}. W wyroku tym NSA uznał, że nie ma przeszkód, aby w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy kilku inwestycji dających się wyodrębnić i mogących niezależnie funkcjonować, dokonać zmiany podmiotowej w zakresie dotyczącym określonego obiektu. Oczywiście rozstrzygnięcie w osnowie decyzji przenoszącej pozwolenie powinno być tak sformułowane, aby jasno z niego wynikało, jakie uprawnienia i obowiązki w wyniku przeniesienia
przyjmuje nowy inwestor i w odniesieniu do której samodzielnej części zamierzenia budowlanego³. W takiej sytuacji wymóg przyjęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę jest spełniony w dostatecznym zakresie, jeśli dotyczy warunków odnoszących się do wydzielonego obiektu. Jest bowiem oczywiste, że mając tytuł do jednej działki i związanego z nim obiektu będącego w budowie, osoba przejmująca pozwolenie nie może prowadzić robót budowlanych związanych z innym budynkiem i za roboty takie ponosić odpowiedzialność⁴.Zdaniem sądu art. 40 ust. 1 Pb obliguje organ administracji do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, jeśli spełnione są przesłanki w nim określone, w tym zostało złożone oświadczenie podmiotu przejmującego, że przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczące wyodrębnionej i samodzielnej części zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest wówczas także konieczne, aby nowy inwestor dysponował prawem do całego terenu, dla którego pozwolenia udzielono, wystarczające jest, aby się wykazał tytułem w stosunku do terenu, na którym znajduje się jeden z wyodrębnionych samodzielnych obiektów budowlanych. Niewątpliwie natomiast lokalizacja obiektów objętych pozwoleniem w części podlegającej przeniesieniu musi być zrealizowana zgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym udzielonym pozwoleniem na budowę. Stanowisko to także znajduje uzasadnienie w art. 33 ust. 1 Pb, który w sytuacji w nim opisanej wymaga od inwestora przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. Projekt ten podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i na etapie przeniesienia pozwolenia nie podlega już dalszej zmianie. Pogląd przyjęty przez NSA w omawianym wyroku został odzwierciedlony w późniejszym orzecznictwie sądów niższych instancji^[5] i w literaturze^[6]. Co prawda, wskazane orzecznictwo dotyczy w całości inwestycji wielobudynkowych, jednak w przekonaniu autorki tego artykułu przeniesienie pozwolenia na budowę w części jest możliwe także w przypadku obiektów liniowych (takich jak drogi), jeżeli dany odcinek takiego obiektu spełnia warunek samodzielności.

Przy przenoszeniu zarówno pozwolenia na budowę, jak i innych decyzji administracyjnych obowiązują jeszcze dwie podstawowe zasady. Po pierwsze, decyzja musi być ostateczna – wykluczone jest przenoszenie decyzji, co do której złożono odwołanie do organu II instancji, tak długo jak toczy się postępowanie wywołane wniesieniem odwołania. Jeżeli po zakończeniu postępowania odwoławczego decyzja zostanie utrzymana w mocy, to może być przenoszona. Po drugie, decyzja musi obowiązywać – być wciąż ważna w chwili przenoszenia. Pozwolenie na budowę ma charakter terminowy – wygasa, jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta w terminie trzech lat od chwili, kiedy stało się ostateczne. Nie można przenieść pozwolenia, które już wygasło.

Część obiektów i robót o mniej skomplikowanym charakterze nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę, lecz jedynie dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 Pb. Zgłoszenie musi zostać dokonane przed rozpoczęciem robót budowlanych. Właściwy organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia w drodze decyzji administracyjnej. Brak wniesienia sprzeciwu w tym terminie powoduje możliwość przystąpienia do robót budowlanych. Paradoksalnie aż do 28 czerwca 2015 r. brak było podstaw prawnych do przenoszenia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, co powodowało, że nowy inwestor musiał dokonywać własnego zgłoszenia w celu rozpoczęcia prowadzenia robót lub – w przypadku ich zaawansowania – w celu ich kontynuacji. Sformułowanie „paradoksalnie” jest uzasadnione tym, że jednocześnie możliwe było przenoszenie uprawnień z pozwoleń na budowę dotyczących bardziej skomplikowanych inwestycji. W czerwcu 2015 r. został dodany nowy ust. 4 w art. 40 Pb, dzięki któremu obecnie jest możliwe przenoszenie uprawnień ze zgłoszenia na zasadach analogicznych do zasad przenoszenia pozwolenia na budowę.

Przykład: Właściciel działki dokonał zgłoszenia budowy willi (wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego), której obszar oddziaływania mieści się w całości na działce. Organ budowlany nie wniósł sprzeciwu. Nabywca działki może wnieść o przeniesienie praw i obowiązków ze zgłoszenia.

Wydanie pozwolenia na budowę wieńczy zazwyczaj pewien proces pozyskiwania innych decyzji, koniecznych w przypadku konkretnej inwestycji do otrzymania pozwolenia na budowę. W grę mogą wchodzić zarówno decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o lokalizacji celu publicznego, pozwolenie wodnoprawne, jak również decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej czy pozwolenie konserwatora zabytków. Organ wydający pozwolenie na budowę przed jego wydaniem jest zobowiązany zbadać, czy inwestor posiada wszystkie wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Braki skutkują wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a w przypadku jego bezskutecznego upływu – odmową wydania pozwolenia na budowę. Dla nowego inwestora powstaje praktyczne pytanie, czy uzyskanie pozwolenia na budowę niejako „konsumuje” wszystkie poprzedzające pozwolenia. Słowem, czy wystarczające jest przeniesienie pozwolenia na budowę bez przenoszenia pozwoleń poprzedzających. Ta kwestia zostanie omówiona w drugiej części artykułu.