Realizacja inwestycji liniowych celu publicznego w Polsce, w tym sieci gazowych, jest procesem niezwykle złożonym. Brak ułatwień na poziomie ustawowym może doprowadzić nawet do ich blokowania. Pomóc tu może specustawa.
Budowę sieci gazowych wysokiego ciśnienia w Polsce wspiera uchwalona 24 kwietnia 2009 r. Ustawa o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. 2009 r. nr 84, poz. 700 z późn. zm.) – Specustawa gazowa. Określa ona zasady przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu, wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa, oraz inwestycji towarzyszących.
Fot. stock.adobe / RGtimeline
Polityka energetyczna Polski do 2030 r. definiuje cele w zakresie bezpieczeństwa energetycznego kraju, integracji z rynkami krajów ościennych, podniesienia konkurencyjności i zapewnienia warunków dla rozwoju krajowej gospodarki oraz przedsiębiorstw. Priorytetowymi zadaniami Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System są: zapewnienie alternatywnych kierunków dostaw gazu do Polski oraz rozbudowa krajowego systemu przesyłowego. Rozwój infrastruktury gazowej w Polsce determinowany jest głównie koniecznością zapewnienia dywersyfikacji źródeł dostaw gazu, dążąc do uniezależnienia się od historycznie dominującego dostawcy, tj. Rosji, przy jednoczesnym zwiększaniu integracji z innymi krajami członkowskimi UE. Jest to możliwe dzięki budowie dwukierunkowych połączeń międzysystemowych oraz wybudowaniu terminalu LNG w Świnoujściu. Biorąc pod uwagę prognozowany wzrost zużycia gazu ziemnego w Polsce oraz potrzebę realnej dywersyfikacji źródeł jego dostaw, w kolejnych latach konieczna będzie kontynuacja działań zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa oraz otwarcia nowych kierunków dostaw. Na listę PCI, czyli europejskich projektów o znaczeniu wspólnotowym, trafił właśnie drugi polski gazoport – pływający FSRU (Floating Storage and Regasification Unit), którego lokalizację przewiduje się w Zatoce Gdańskiej. W świetle powyższego ogromnego znaczenia nabiera budowa kolejnych gazociągów przesyłowych niezbędnych do rozprowadzenia dodatkowych ilości gazu.
Specustawa gazowa przyspiesza i upraszcza procedury administracyjne podczas realizacji inwestycji. Pierwotna regulacja z 2009 r. odnosiła się do budowy terminalu LNG w Świnoujściu oraz inwestycji towarzyszących. Kolejne jej nowelizacje objęły budowę przez Gaz-System kilkudziesięciu najważniejszych gazociągów przesyłowych, węzłów, tłoczni gazu, rozbudowę terminalu LNG oraz budowę i rozbudowę przez PGNiG podziemnych magazynów gazu w Wierzchowicach, Mogilnie, Kosakowie i Goleniowie. Efektywny rozpływ gazu ziemnego zależy jednakże nie tylko od sieci przesyłowych, ale również dystrybucyjnych. Ostatnia nowelizacja (obowiązuje od 25.09.2019 r.) objęła po raz pierwszy największe, kluczowe gazociągi dystrybucyjne realizowane przez Polską Spółkę Gazownictwa. Ustawodawca wprowadził również przepis, który pozwala objąć specustawą gazową budowę przez odbiorcę końcowego, dokonującego zakupu paliw gazowych na potrzeby wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła w jednostce wytwórczej albo kogeneracyjnej, przyłącza lub gazociągu, wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, łączących tę jednostkę z siecią przesyłową gazową. Projektowanie i późniejsza realizacja robót budowlanych przy inwestycjach liniowych celu publicznego w Polsce, takich jak sieci gazowe, opiera się na wielu przepisach i regulacjach prawnych. Są to w szczególności:
1) Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 1994 r. nr 89, poz. 414 z późn. zm., Dz.U. 2019 r., poz.1186 – tekst jednolity);
2) Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013 r., poz. 640);
3) Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne;
4) Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska;
5) Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wiele innych ustaw, łącznie z rozporządzeniami wykonawczymi.
Inne regulacje, na których opiera się cały proces, to wytyczne i instrukcje operatorów gazociągów, Polskie Normy i Normy Branżowe, Standardy Techniczne Izby Gospodarczej Gazownictwa itp.
Nie każdą realizację liniową, w tym przypadku sieć gazową, można projektować w oparciu o specustawę gazową, gdyż jej zapisy wykorzystuje się jedynie w przypadku inwestycji w niej wymienionych.
Sieci gazowe. Realizacja inwestycji w oparciu o specustawę gazową
Ustalenie trasy gazociągu i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia
Etap początkowy obejmuje wyznaczenie docelowej trasy gazociągu wraz ze zlokalizowaniem obiektów na sieci gazowej, tj. zespołów zaporowo-upustowych, stacji gazowych itd. Projektant wyznacza najbardziej optymalną trasę gazociągu z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań terenowych, środowiskowych czy społecznych. Trasa gazociągu, co bardzo
istotne, nie musi być zgodna z zapisami w istniejących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym krokiem jest najczęściej opracowanie inwentaryzacji przyrodniczej, a następnie przygotowanie i złożenie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W zależności od długości i średnicy projektowanego gazociągu, do wniosku załącza się raport o oddziaływaniu na środowisko lub kartę informacyjną przedsięwzięcia. Na wniosek inwestora właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (RDOŚ) wydaje decyzję z rygorem natychmiastowej wykonalności. Jeśli RDOŚ jej nie wyda, dalszą procedurę administracyjną będzie można podjąć dopiero po nadaniu decyzji klauzuli ostateczności. Ustawodawca określił maksymalny termin wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – 45 dni, z zastrzeżeniem, że nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz w szczególności okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W praktyce inwestor uzyskuje decyzję w terminie ok. 6 miesięcy.
Zobacz też: Naprawa gazociągu
Uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu
Kolejnym krokiem jest opracowanie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 6 ust. 3 specustawy gazowej, występuje o opinie do organów administracji publicznej, m.in. właściwych ministrów, zarządów województwa, zarządów powiatów, gmin, zarządców przeszkód terenowych. Ustawodawca określił termin wydania przez właściwy organ opinii na 14 dni. Niewydanie jej w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Opinie te zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie, zgody bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami dla lokalizacji inwestycji. Zgodnie z zapisami specustawy gazowej wniosek opracowuje się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej obejmującej teren, którego on dotyczy. Jednakże ze względu na to, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu daje prawo do terenu – stanowi podstawę do podpisania przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – celowym jest, aby opracować wniosek na aktualnej mapie do celów projektowych, z aktualną nakładką ewidencyjną, gdyż pozwala to na uniknięcie wszelkich błędów w ewidencji, które mogłyby w konsekwencji zagrozić płynności procesu inwestycyjnego w jego dalszych etapach. Ustawodawca określił organowi – właściwemu wojewodzie maksymalny termin wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu na miesiąc od dnia złożenia wniosku. Oczywiście również w tym przypadku do terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz w szczególności okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W praktyce inwestor uzyskuje decyzję w terminie ok. 45 dni. Decyzja wydawana jest przez organ z klauzulą natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że może stanowić podstawę do dalszej procedury administracyjnej bez uzyskania klauzuli ostateczności. Dopiero jednak ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu stanowi, na wniosek właściwego wojewody, podstawę do dokonywania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż do inwestycji w zakresie terminalu, dla której została wydana decyzja o ustaleniu jej lokalizacji, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, z wyjątkiem m.in. zgody wodnoprawnej.
Uzyskanie zgody wodnoprawnej
Jeżeli realizacja inwestycji wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, wydaje ją właściwy organ PGW Wody Polskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Zgoda wodnoprawna może być udzielona przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, zatem decyzja ta nie jest wymagana jako załącznik do wniosku o wydanie zgody wodnoprawnej. Jednym z załączników jest wcześniej uzyskana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgoda wodnoprawna wydawana jest z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu
Decyzję pozwolenie na budowę w zakresie terminalu wydaje na wniosek inwestora właściwy wojewoda w trybie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, oczywiście z zastrzeżeniami zapisów specustawy gazowej. Ustawodawca określił maksymalny termin jej wydania na miesiąc od dnia złożenia wniosku, przy czym nie wlicza się, jak zwykle, terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz w szczególności okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Podpisane przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego podstawę stanowi uzyskana wcześniej decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem inwestycji prowadzonej przez Gaz-System, wojewoda zezwala również na usunięcie drzew i krzewów. W tym przypadku inwestor zobligowany jest do załączenia do wniosku inwentaryzacji drzew i krzewów, na których usunięcie wymagane jest zezwolenie. Decyzja wydawana jest z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Czytaj też: Budowa gazociągu Strachocina-granica RP
Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji w zakresie terminalu
Po zrealizowaniu prac budowlanych inwestor jest zobowiązany uzyskać ostatnią z decyzji – pozwolenie na użytkowanie inwestycji w zakresie terminalu. Decyzję tę, w terminie do miesiąca czasu od złożenia przez inwestora wniosku, wydaje właściwy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego w trybie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z uwzględnieniem zapisów specustawy gazowej. Obowiązkową kontrolę wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego musi przeprowadzić do 14 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji.
Sieci gazowe. Realizacja inwestycji w oparciu o zwykły tryb administracyjny
Ustalenie trasy gazociągu i uzyskanie zgody na wejście na teren nieruchomości objętych inwestycją
Etap początkowy obejmuje wyznaczenie docelowej trasy gazociągu wraz ze zlokalizowaniem obiektów na sieci gazowej, tj. zespołów zaporowo-upustowych, stacji gazowych itd. Projektant wyznacza najbardziej optymalną trasę gazociągu z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań terenowych, środowiskowych czy społecznych. W tym przypadku trasa gazociągu musi być akceptowalna przez wszystkich właścicieli nieruchomości na tej trasie. W zwykłym trybie administracyjnym konieczne jest uzyskanie zgody na lokalizację inwestycji od każdego właściciela nieruchomości objętej tą inwestycją, gdyż stanowi ona następnie podstawę dla inwestora do podpisania oświadczenia o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.
Dokument ten jest podstawowym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku braku zgody przystępuje się do negocjacji z właścicielami nieruchomości, opierając się najczęściej na opracowanych przez rzeczoznawców operatach szacunkowych. Niestety, niejednokrotnie rokowania kończą się wynikiem negatywnym. Taka sytuacja uniemożliwia dalsze prace nad realizacją inwestycji i prowadzi do konieczności przeprowadzenia w dalszej kolejności procedury na podstawie art. 124 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Inwestor może wystąpić o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.) oraz zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.). Procedura ta potrafi być bardzo czasochłonna, dodatkowo część właścicieli nieruchomości odwołuje się od wydanych przez właściwy organ decyzji. Łącznie proces może trwać nawet kilka lat.
Zgodność z zapisami MPZP, wyłączenie gruntów z produkcji leśnej/rolnej
Trasa gazociągu, co bardzo istotne w tym przypadku, musi być zgodna z zapisami w istniejących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie znajdują tu zapisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w związku z tym, jeśli inwestycja nie jest w swym przebiegu zgodna z obowiązującymi MPZP, inwestor jest zmuszony do wprowadzania i uchwalania w nich zmian. Również, jeśli inwestycja wymaga wylesienia czy odrolnienia (Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), inwestor musi podjąć kroki w kierunku zmiany bądź uchwalenia nowego MPZP. Procedura zmiany lub uchwalania nowych MPZP jest bardzo czasochłonna i trudna do przewidzenia. Może trwać wiele miesięcy, a nawet lat. Nie funkcjonują mechanizmy, które motywowałyby władze lokalne do prac nad zmianami lub uchwalaniem nowych MPZP. Inwestor nie ma wpływu na termin realizacji tych prac, poza stałym monitorowaniem prac władz lokalnych i współdziałaniem w tym zakresie. Na terenach, gdzie nie ma obowiązującego MPZP inwestor, aby zlokalizować inwestycję, musi uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia
Ostateczne ustalenie trasy gazociągu oraz doprowadzenie do zgodności przebiegu inwestycji z zapisami istniejących MPZP pozwala inwestorowi na złożenie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Tak jak w przypadku procedury opartej na zapisach specustawy gazowej – w zależności od długości i średnicy projektowanego gazociągu, do wniosku załącza się raport o oddziaływaniu na środowisko lub kartę informacyjną przedsięwzięcia. Również dla tych projektów na ogół przeprowadzana jest inwentaryzacja przyrodnicza. Na wniosek inwestora właściwy organ (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) wydaje decyzję, która po uzyskaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (na wniosek inwestora) lub klauzuli ostateczności pozwala podjąć kolejne kroki w procedurze administracyjnej. Ustawodawca nie wprowadza innego ograniczenia czasu jej wydania poza zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), co oznacza, że organy są zobowiązane załatwiać sprawy, które mogą zostać rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, bez zbędnej zwłoki. W przypadku gdy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, ustawodawca daje miesiąc czasu na jej załatwienie, zaś w przypadku sprawy skomplikowanej – dwa miesiące. W praktyce czas uzyskania niniejszej decyzji to około pół roku od złożenia wniosku.
Uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
Jak już wyżej wspomniano, na terenach nieobjętych zapisami MPZP należy uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca określił maksymalny termin jej wydania na 60 dni od daty złożenia wniosku. Nie jest ona wydawana z rygorem natychmiastowej wykonalności, zatem wymagane jest uzyskanie klauzuli ostateczności, aby mogła stanowić załącznik do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Uzyskanie zgody wodnoprawnej
Jeżeli realizacja inwestycji wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, wydaje ją właściwy organ PGW Wody Polskie w terminie zgodnym z KPA. Tu również do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz w szczególności okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W praktyce inwestor uzyskuje decyzję w około dwa miesiące. W tym przypadku załącznikiem do wniosku o wydanie zgody wodnoprawnej jest zarówno decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzja lokalizacyjna celu publicznego – obydwie opatrzone klauzulą ostateczności (ewentualnie środowiskowa z rygorem natychmiastowej wykonalności).
Uzgodnienia z zarządcami przeszkód terenowych
Dokumentację projektową planowanej inwestycji należy uzgodnić z wszystkimi zarządcami przeszkód terenowych na jej trasie. Dopiero uzyskanie wszystkich uzgodnień, opinii i innych rozstrzygnięć, łącznie z uzgodnieniem inwestycji na naradach koordynacyjnych przy właściwych starostwach powiatowych, umożliwia inwestorowi złożenie kompletnego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Uzyskanie pozwolenia na budowę
Pozwolenie na budowę wydaje na wniosek inwestora właściwy organ architektoniczno-budowlany w trybie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ustawodawca w tym przypadku określił maksymalny termin jej wydania na 65 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym nie wlicza się w to, jak zwykle, terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz w szczególności okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podpisane przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego podstawę stanowią uzyskane od właścicieli zgody na wejście na teren lub decyzje o ograniczeniu sposobu
korzystania, stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji celu publicznego
Po zrealizowaniu prac budowlanych inwestor jest zobowiązany uzyskać ostatnią z decyzji – pozwolenie na użytkowane. Wydaje ją właściwy organ w trybie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Obowiązkową kontrolę organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić do 21 dni od dnia otrzymania wniosku.
Budowanie sieci gazowych wysokiego ciśnienia w Polsce. Podsumowanie
Niniejszy artykuł nie wyczerpuje tematu różnic pomiędzy procedurami w trybie specustawy gazowej i poza nią, dotyka jedynie zagadnień kluczowych. Realizacja inwestycji liniowych w Polsce jest procesem niezwykle skomplikowanym. Podążając zwykłym trybem administracyjnym inwestorzy borykają się z problemem terminowej i skutecznej realizacji prac projektowych oraz budowlanych. W głównej mierze ze względu na konieczność pozyskania zgód na wejście na teren od wszystkich właścicieli nieruchomości oraz wymóg doprowadzenia do zgodności lokalizacji inwestycji z zapisami w MPZP etap projektowania wynosi średnio od 6 do nawet 10 lat, nie wspominając o okresie realizacji robót budowlanych. Znakomitym ułatwieniem dla realizacji tego typu inwestycji jest wprowadzenie przez ustawodawcę specjalnych przepisów. W przypadku opisywanych inwestycji gazowych jest to specustawa gazowa, która znacznie upraszcza i przyspiesza procedury administracyjne. W związku z przyjętą przez rząd polityką energetyczną Polski, zakładającą znaczny rozwój rynku gazu, kontynuację działań zmierzających do dalszej dywersyfikacji źródeł dostaw gazu poprzez otwarcie nowych kierunków dostaw, ta regulacja prawna jest niezwykle istotna. Pozwala na wykonanie w relatywnie krótkim czasie sieci i obiektów gazowych poprzez zamknięcie prac projektowych w ok. 2,5 roku, a następnie sprawną realizację robót budowlanych. Ułatwienia proceduralne zawarte w specustawie gazowej stanowią o możliwości zrealizowania przez inwestorów planów dotyczących koniecznego rozwoju infrastruktury gazowej w Polsce.
mgr inż. Aleksandra Imiołek dyrektor projektów gazowych w Antea Polska S.A.
Przeczytaj także: Bezwykopowa budowa przyłączy do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej
