W USA i Wielkiej Brytanii funkcjonują zmodyfikowane kryteria wyboru oferty na wykonanie robót budowlanych, gdyż przetargi o roboty oparte na kryterium najniższej ceny powodowały rażące obniżenie jakości materiałów i robót.
Efektywność
Stany Zjednoczone
Kongres USA poprawką do ustawy z 1948 r. o przetargach na inwestycje publiczne wprowadził zasady wyboru projektanta oparte na wyborze zespołu projektującego według kryterium jakości QBS – Quality, Based Selection (wybór wg jakości). Zasady te udoskonalano i przyjęto metodę uwzględniającą ocenę zarówno jakości, jak i koszty projektu budowlanego: QBC – Quality and Cost – Based Selection QCBS (wybór wg jakości i kosztów). Została ona wprowadzona m.in. przez Bank Światowy.
W celu poprawy czasu i bezpieczeństwa użytkowania inwestycji publicznych, określania przedmiotu zamówienia na roboty budowlane oraz oceny projektów według ich jakości i najniższych kosztów w całym cyklu życia obiektu budowlanego (Long Live Cos – LLC) rząd USA ustanowił szczegółowe regulacje przygotowania i oceny inwestycji publicznych.
Departament Stanu Handlu w 1999 r. wydał dokument „Klasyfikacja elementów budowlanych, specyfikacje w budownictwie, szacowanie kosztów i analiza kosztów – UNIFORMAT II”. Ujednolica on klasyfikację elementów robót budowlanych. Ponadto wprowadził obowiązek stosowania specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych (Master Format) oraz ustalił metody szacowania kosztów i oceny kosztów w pełnym cyklu życia obiektu budowlanego (LLC).
Dla ujednolicenia zasad przygotowania przetargu publicznego dla robót budowlanych według kryterium LLCA (Long Live Cos Analyse) Departament Handlu w 2007 r. zatwierdził „Podręcznik dla obliczania efektywności inwestycji dla ochrony kapitału”.
Decyzje ekonomiczne podejmowane wg zasady „Analiza kosztów w pełnym cyklu życia obiektu” LLCA polegają na kolejnym wyborze:
– systemu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
– renowacji lub budowie nowego obiektu,
– modernizacji wewnętrznej systemów ogrzewania, wentylacji, klimatyzacji itd.
Tak więc uzyskanie najwyższego poziomu rozwiązań projektowych wymaga analizy więcej niż kilku rozwiązań projektowych i zastosowanie podanej niżej procedury podejmowania decyzji:
1. Akceptującej jeden spośród kilku programów.
2. Oceny alternatywnych rozwiązań projektowych dla przyjętego programu z punktu ich racjonalności, dotyczy to: ukształtowania i wielkości obiektu, wystroju, poziomu rozwiązań technologicznych i systemów wyposażenia.
3. Oceny kosztów możliwych rozwiązań alternatywnych.
4. Selekcji rozwiązań projektowych z punktu dysponowanego budżetu. Jeżeli budżet nie może sfinansować wszystkich możliwych rozwiązań alternatywnych, należy wybrać do realizacji projekt możliwy do sfinansowania.
Szczegółowe wzory LLCA są dostępne w dokumencie ASTM Standard Guide E11853 zatwierdzonym przez US Department of Commers.
Wielka Brytania
Efektywność inwestycji w Wielkiej Brytanii oceniana jest już na etapie planowania przestrzennego. Uchwalona przez brytyjski parlament ustawa z 1990 r. „Planowanie miast i kraju” – „Town and Country Planning Act”, zawiera procedury planowania rozwoju i wydawania decyzji w sprawach przeznaczenia ziemi pod rozwój, z punktu widzenia uzyskania korzyści ekonomicznych i społecznych, metod opracowania i zatwierdzania planów rozwoju oraz rozpatrywania wniosków podmiotów gospodarczych i właścicieli ziemi i nieruchomości o zatwierdzenie opracowanych przez nich planów rozwoju, wywłaszczania i wykupu ziemi i nieruchomości, odszkodowań i procedur odwoławczych.
Decyzje o przyjęciu konkretnego planu rozwoju oraz wnioski podmiotów gospodarczych są rozpatrywane z punktu widzenia zgodności z ustawami o ochronie powietrza, krajobrazu, zabytków itp. oraz przewidywanej wysokości dochodów.
W zakresie inwestycji publicznych przełomem w zasadach wyboru wykonawcy według najniższej ceny był raport lorda J. Egana „Przemyślmy jeszcze raz sprawy budownictwa”, na jego podstawie rząd brytyjski przyjął „Plan działania dla poprawy projektów budowlanych zamawianych przez inwestorów publicznych”.
Wykonawcą planu jest Office Government of Commers (OGC) działające przy kanclerzu skarbu (odpowiednik ministra finansów). OGC przygotowało zasady nowych regulacji przetargowych dla inwestycji publicznych. W celu poprawy jakości projektowania i obniżenia kosztów operacyjnych eksploatacji obiektu postanowiono skorzystać z rozwiązań stosowanych przez sektor prywatny podczas realizacji swoich obiektów według zasad PFI (Private Finance Initiative – prywatna inicjatywa finansowa); powyższe zasady eliminują niską jakość, ponieważ partnerzy prywatni unikają ponoszenia wysokich kosztów związanych z bieżącą eksploatacją. Zastosowanie metody PFI oznacza wprowadzenie do sektora publicznego dyscypliny w zarządzaniu projektem inwestycji budowlanej od programu do eksploatacji. Inwestycje publiczne mogą być realizowane pod warunkiem kierowania nimi przez kwalifikowanego Project Managera – zarządzającego projektem. Do sprawy tej przywiązuje się wielką wagę i w szczególnych przypadkach o wyborze decyduje właściwy minister.
Obecnie zalecane są trzy modele zamawiania inwestycji publicznych opracowane przez OGC i zatwierdzone przez Narodowe Biuro Kontroli (National Audit Office).
– Projektuj i buduj.
– Prywatna inicjatywa finansowa (PFI), czyli zamawianie projektu i robót budowlanych według kryterium najwyższej jakości robót i koszt w pełnym cyklu życia obiektu (LLCA).
– Przetarg według kryterium najniższej ceny, pod warunkiem że dotyczy to wysokich i unikalnych standardów oferowanych produktów i usług.
Postępowanie przetargowe
W USA i Wielkiej Brytanii walka z korupcją przetargową została powierzona organom kontroli zewnętrznej. Inaczej, niż reguluje to polskie Prawo zamówień publicznych, które zamiast kontroli zewnętrznej usankcjonowało procedury skarżenia decyzji przetargowych przez zainteresowane zdobyciem zamówienia przedsiębiorstwa (co wynikało z naiwnego założenia twórców ustawy, że prywatni wykonawcy robót budowlanych są strażnikami interesów Skarbu Państwa). Procedury te spowodowały opóźnienia realizacji wielu zadań wskutek sporów i odwołań oraz rozpraw sądowych.
Stany Zjednoczone
Wobec nasilania się zjawiska korupcji przetargowej Departament Sprawiedliwości USA wydal antymonopolowy elementarz dla inwestorów publicznych pod hasłem: nie dajcie się okradać, instruujący, jak walczyć nadużyciami przy realizacji inwestycji publicznych (niżej w wersji skróconej).
1. Amerykańscy konsumenci mają prawo oczekiwać korzyści z wolnej i otwartej konkurencji w postaci najwyższej, jakości towarów i usług po najniższej cenie. Administracja i prywatne organizacje, by ten cel osiągnąć, organizują przetargi konkurencyjne. Konkurencyjny proces ma sens tylko wtedy, kiedy uczestnicy przetargu proponują uczciwe ceny. Kiedy przez większość uczestników ceny są „napompowane”, zamawiający będzie oszukany.
Podnoszenie ceny oferty i inne formy zmowy są nielegalne i podlegają postępowaniu karnemu przed Antymonopolowym Wydziałem Departamentu Sprawiedliwości. Antymonopolowy Wydział jest przygotowany do udzielania pomocy inwestorom publicznym przed podnoszeniem cen i zmowie. Doświadczeni prawnicy Antymonopolowego Wydziału są gotowi do przeszkolenia inwestorów przeciw naruszaniu prawa, zapobieganiu niejednoznaczności ofert oraz zmowom konspiracyjnym.
2. Postępowanie antymonopolowe oparte na ustawie Shermana jest skierowane przeciwko porozumieniu między uczestnikami przetargu dla podniesienia cen, za co grozi kara do 10 lat więzienia i 1 milion dolarów grzywny dla osób i do 100 milionów dolarów grzywny dla korporacji.
3. Najbardziej szkodliwe dla społeczeństwa zmowy monopolowe są traktowane jak zbrodnie. Tak samo kwalifikowane są podnoszenie cen i dekryptyzacja ofert. Aby udowodnić taką zbrodnię, nie trzeba udowodnić, że konspiratorzy podpisali wyraźne porozumienie. Dowód podnoszenia cen może być przeprowadzony przez przedstawienie pośrednich dowodów, takich jak zeznanie uczestnika, albo dowodów poszlakowych, takich jak dekryptyzacja ofert, fałszywe wzorce oferowanych produktów, finansowanie wydatków na podróże, niejasności w sprawozdaniach z wydatków, zapisy telefonów i książek wejścia. Typowe przykłady zmowy:
– Dekryptyzacja jest najpopularniejszym przestępstwem. Dekryptyzacja oferty jest tajnym porozumieniem między uczestnikiem przetargu a zlecającym roboty.
– Wycofanie ofert ma na celu zmowę dla unieważnienia przetargu albo cofnięcie złożonej oferty, tak żeby wyznaczony oferent wygrał przetarg, w zamian wycofujący otrzymuje podzlecenie albo wynagrodzenie pieniężne.
– Licytacja uzupełniająca – konspiratorzy składają symboliczne oferty, które są umyślnie wysokie, aby odwołać przetarg. „Oferty Comp” są tak zaprojektowane, aby umożliwić złożenie konkurencyjnej oferty.
– Podział rynku – konspiratorzy zgadzają się podzielić między sobą rynek na geograficzne obszary. Skutek jest taki, że konspiratorzy nie licytują się wzajemnie. Prawie wszystkie formy mają jedną cechę wspólną, jest to porozumienie między oferentami, które preferuje zwycięskiego oferenta i ogranicza albo eliminuje konkurencję między spiskującymi.
– Rezygnacja oferenta ma miejsce, kiedy oferent zgadza się zrezygnować z umowy, oczekując wynagrodzenia. To wynagrodzenie może mieć kilka form, wycofujący ofertę otrzyma inną umowę w późniejszym terminie (jest to najbardziej popularna zapłata), zwycięski kontrahent podzleca mu roboty.
– Podejrzane wyceny mają miejsce, kiedy otrzymujemy identyczne oferty cenowe od różnych przedsiębiorstw. Wszystkie oferty są celowo wyższe od budżetu robót objętych przetargiem poza jedną ukartowaną. Zwycięski zleceniodawca podwykonawstwo konspirującym przedsiębiorstwom.
– Fizyczny dowód zmowy to przesłanie poszczególnych ofert przy identycznym piśmie albo w takich samych kopertach, z jednego urzędu pocztowego, z tego samego faksu, albo z tym samym matematycznym, albo literowym hasłem.
– Zmowa poprzez ustalenie parametrów, które może spełnić tylko wybrany z góry oferent. Parametr zmowy może być istotny, kiedy tylko jeden z dostawców może jemu sprostać. Prawdopodobieństwo zmowy jest tym większe, im mniejsza możliwość znalezienia produktów o podobnych standardach. Oparcie zamówienia na standaryzowanych produktach jest środkiem na obniżenie cen. Powtarzające się zakupy mogą powiększyć szansę zmowy, ponieważ sprzedawcy mogą się skontaktować z innymi oferentami. Zmowa jest tym prawdopodobniejsza, kiedy sprzedawcy znają siebie przez społeczne związki i stowarzyszenia handlu.
– Jeżeli przedsiębiorstwa konspirują na rzecz oferowania niskiej ceny i niskiej, jakości robót budowlanych, każdy z zamawiających roboty może zostać oszukany, jeżeli nie zastosuje procedur preferujących wysoką jakość.
Wielka Brytania
Aby zapobiegać korupcji przetargowej, parlament brytyjski zatwierdził w 2006 r. projekt ustawy korupcyjnej, która przewiduje następujące kary:
– za korupcję w przetargach do 2 lat więzienia i kara grzywny,
– za korupcję w przetargach sektora publicznego 5 lat więzienia i kara grzywny,
– za udział w zmowie spekulacyjnej i korupcję w sporcie 7 lat więzienia i kara grzywny.
Przedstawiciele biznesu i prywatna inicjatywa finansowa (PFI) stworzyli systemy szybkiego podejmowania decyzji inwestycyjnych i wyboru wykonawców robót budowlanych bez biurokratycznych obciążeń. Stanowiło to wyzwanie dla administracji rządowej, która odpowiada za nadążającą za prywatnym rozwojem budową infrastruktury transportowej i technicznej, czego nie umożliwiała procedura przetargowa.
Rząd polecił opracowanie POWSZECHNYCH MINIMALNYCH STANDARDÓW BEZ PRZETARGOWEGO ZLECANIA ROBÓT BUDOWLANYCH (Contract Minimum Standard – CMS), opierających się na zakorzenionych już zasadach zamawiania projektów i robót.
Rządowe Biuro ds. Handlu przy kanclerzu skarbu OGC zostało zobowiązane, do zidentyfikowania i ogłoszenia kluczowych minimalnych norm zlecania robót, które przyspieszą procesy podejmowania decyzji w sytuacjach ekstremalnych i uzasadnionych interesem publicznym.
Ministrowie rządu uzgodnili przedstawione przez OGC powszechne minimalne standardy bezprzetargowego zlecania robót, zwane w skrócie CMS, i polecili ich szerokie wdrożenie. Biuro Prezesa Rady Ministrów i sektor samorządu lokalnego potwierdziły, że normy są wszechstronnie i praktycznie dostępne oraz, że, co najważniejsze, nie są sprzeczne z polityką rządu w zakresie osiągania najwyższej jakości inwestycji publicznych przy najniższych kosztach w pełnym cyklu życia obiektu budowlanego.
Jedną z dróg wychodzenia z obecnego kryzysu jest modernizacja zasad inwestowania dlatego wyrażam nadzieję, że inżynierowie mogą być inicjatorami tego procesu.
inż. Jerzy Kubiszewski
