Dobra oferta szansą na zamówienie

Specyfikacja istotnych warunków zamówienia 

Jednym z podstawowych opracowań towarzyszących postępowaniu jest specyfikacja istotnych warunków zamówienia (SIWZ), określająca m.in. tryb i przedmiot zamówienia, warunki wyboru oferenta i udzielenia zamówienia, a także warunki realizacji robót. Jak wskazuje orzecznictwo KIO i sądów, źródłem wielu spraw zgłaszanych przez wykonawców jest niska znajomość opracowania, przepisów obowiązujących na obszarze zamówień publicznych, a również praw przysługujących oferentowi i obowiązków, z których powinien się wywiązać, tj.:

– oferta przez niego przygotowywana musi spełniać wymagania (jeżeli nie są zakazane przepisami) przedstawione przez zamawiającego w SIWZ;

– jeżeli czynności wykonywane przez zamawiającego są sprzeczne z przepisami, może się odwołać do Krajowej Izby Odwoławczej;

– może prowadzić jawny dialog z zamawiającym, do czego upoważniają przepisy, mający na celu uszczegółowienie warunków postępowania, wyjaśnienie nieścisłości w treści dokumentów, wskazanie ewentualnych omyłek i błędów zamawiającego itd.;

– może skorzystać z drugiego środka ochrony prawnej,jakim jest skarga wnoszona do sądu okręgowego. 

Na szczególną uwagę zasługują niżej wymienione zagadnienia.

Opis przedmiotu zamówienia – art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp 

Pierwszoplanowym zagadnieniem przy sporządzaniu oferty jest zapoznanie się wykonawcy z opisem przedmiotu zamówienia stanowiącym jeden z punktów SIWZ, sprawdzenie kompletności i jakości dokumentów.

W świetle regulacji prawnych¹ opracowań opisujących przedmiot zamówienia jest kilka:

– projekt budowlany (w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę),

– projekty wykonawcze,

– przedmiary robót (wyjątek stanowią postępowania, w których przyjęto zasadę wynagrodzenia ryczałtowego),

– informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w przypadkach gdy jej opracowanie jest wymagane na podstawie odrębnych przepisów, a także

– specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót.

W związku z tym, że przedmiotem zamówienia mogą być roboty niestandardowe, mniej powszechne, nawet problematyka kompletności dokumentacji regulowana przepisami może stać się przedmiotem orzecznictwa KIO.

Przykładem jest sprawa o sygn. akt KIO/UZP 1480/08, w której zamawiający przeprowadził postępowanie na modernizację linii kolejowej z kompleksową realizacją przejścia podziemnego. Do SIWZ dołączył projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami, projekty wykonawcze na roboty budowlane, specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót, oczekując sporządzenia projektów wykonawczych dla urządzeń sterowania ruchem kolejowym przez wybranego oferenta. Intencją zamawiającego było niewskazywanie wykonawcom jakichkolwiek rozwiązań w tym zakresie z uwagi na możliwość naruszenia zasady uczciwej konkurencji. Jeden z oferentów złożył protest (środek ochrony prawnej, który został wyeliminowany przez nowelizację ustawy – Prawo zamówień publicznych z dnia 2 grudnia 2009 r. – Dz.U. Nr 223, poz. 1778), a po negatywnej odpowiedzi odwołanie do KIO. Przedmiotem było nieprawidłowe, zdaniem oferenta, przygotowanie inwestycji do realizacji. KIO podzieliła zdanie oferenta, uznając, iż SIWZ powinna zawierać projekty wykonawcze dla tych urządzeń, a wobec obiekcji zamawiającego mógł on dopuścić oferty równoważne bądź też wydzielić część zamówienia, którego przedmiotem byłoby zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych.

Na etapie sporządzania oferty wykonawca może oczekiwać od zamawiającego, oczywiście po pisemnym zapytaniu, wszelkich wyjaśnień dotyczących przedmiotu zamówienia, usunięcia nieścisłości w rozwiązaniach architektonicznych, konstrukcyjnych, technologicznych i materiałowych, uszczegółowienia oczekiwań zamawiającego co do standardu i jakości wykonania zamówienia, jeżeli zdaniem wykonawcy zostały przedstawione mało precyzyjnie.

W przełożeniu graficznych rozwiązań projektowych na język matematyczny i liczby powstaje najwięcej błędów i nieścisłości i to wcale nie z winy kosztorysantów. Przedmiary robót są sporządzane przez biura projektów w końcowym etapie przygotowywania dokumentacji, często równolegle z projektami wykonawczymi, co jest równoznaczne z tym, że sporządzający przedmiar ma na podglądzie jedynie luźne rysunki będące wciąż w fazie projektowania. Zmiany dokonywane przez projektantów w projektach wykonawczych z braku czasu nie znajdują później odzwierciedlenia w projekcie budowlanym, który był podstawą uzyskania pozwolenia na budowę. Powstają błędy będące wynikiem braku spójności pomiędzy projektem budowlanym, projektami wykonawczymi i przedmiarami robót.

Oczywiście na etapie sporządzania oferty w krótkim czasie trudno jest zlokalizować wszystkie wady dokumentacji, ale wykonawca powinien się starać to uczynić przynajmniej w odniesieniu do robót czy materiałów mających największy wpływ na wysokość wyceny.

Opis sposobu obliczenia ceny – art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy Pzp

Kolejnym zagadnieniem, które powinien rozeznać wykonawca, jest sposób przedstawienia przeprowadzonej przez niego kalkulacji kosztorysowej. Mówi o tym następny punkt SIWZ – „Opis sposobu obliczenia ceny”. W nim zamawiający precyzuje swoje oczekiwania co do postaci kosztorysu ofertowego – czy oferta powinna zawierać szczegółową kalkulację z uwidocznieniem nakładów normatywnych i cen czynników produkcji, czy też kalkulację uproszczoną na podstawie cen jednostkowych robót budowlanych. Zamawiający określa również, czy przedmiar robót przekazany oferentowi jest materiałem pomocniczym, poglądowym przy sporządzaniu oferty (zamówienia z wynagrodzeniem ryczałtowym), czy też ma stanowić obligatoryjną podstawę kalkulacji.

Jeżeli przedmiar ma być ściśle przestrzegany, wykonawca powinien dołożyć wszelkich starań, żeby opracowana przez niego kalkulacja zawierała wszelkie elementy przedmiaru stanowiącego załącznik SIWZ – tj. klasyfikator roboty, adekwatny do klasyfikatora opis  roboty budowlanej, właściwą jednostkę przedmiaru, ilość robót, numer specyfikacji, a także te same wielkości nakładów czynników produkcji, jeżeli były wymagane przez zamawiającego. Wobec istnienia na rynku wielu systemów kosztorysowania różniących się jakością zedytowania w nich bazy normatywnej pełne dostosowanie się do tego wymogu może być trudne. Stąd też na porządku dziennym były protesty oferentów (protest jako środek ochrony prawnej został zniesiony nowelizacją ustawy Pzp z dnia 2 grudnia 2009 r.) odnośnie do wybranej, najkorzystniejszej oferty, która w jakikolwiek sposób narusza przedmiar będący załącznikiem SIWZ.

© PictureP. – Fotolia.com

Istotne dla stron postanowienia, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólne warunki umowy albo wzór umowy, jeżeli zamawiający wymaga od wykonawcy, aby zawarł z nim umowę w sprawie zamówienia publicznego na takich warunkach – art. 36 ust. 1 pkt 16 ustawy Pzp

Postanowienia zawarte w tym punkcie nie tylko określają warunki realizacji przedsięwzięcia, ale w istotny sposób wpływają na wysokość oferty wykonawcy. Powinien on przede wszystkim rozeznać:

– jakie wynagrodzenie proponuje zamawiający za wykonanie przedmiotu świadczenia – ryczałtowe czy kosztorysowe;

– czy zamawiający przewiduje waloryzację wynagrodzenia w trakcie realizacji przedsięwzięcia, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie ma zostać przeprowadzona;

– czy zamawiający przewiduje wynagrodzenie za roboty wykonane wynikające z dokumentacji, a pominięte w ofercie wykonawcy;

– czy zamawiający poczynił postanowienia w sprawie ewentualnych robót dodatkowych, które mogą się pojawić w trakcie realizacji przedsięwzięcia.

Odpowiedzi na te pytania pozwolą wykonawcy oszacować i uwzględnić w ofercie ryzyko związane z czasookresem trwania inwestycji, prognozami rozwoju koniunktury budowlanej i stanu zatrudnienia w budownictwie w czasie realizacji inwestycji, w kontekście warunków umownych.

Jeżeli inwestycja jest kilkuletnia, a zamawiający przewiduje wynagrodzenie ryczałtowe, bez możliwości waloryzacji, to z pewnością ryzyko finansowe jest większe niż w przypadku inwestycji krótkofalowej, za której wykonanie przewiduje wynagrodzenie kosztorysowe. Poziom ryzyka powinien zatem znaleźć swoje odbicie w wysokości oferty wykonawcy. 

Opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty, wraz z podaniem znaczenia tych kryteriów oraz sposobu oceny ofert – art. 36 ust. 1 pkt 13 ustawy Pzp

Zamawiający za kryterium oceny ofert w przypadku robót budowlanych przyjmują zazwyczaj tylko cenę, ponieważ jest to kryterium oczywiste i mierzalne. Spotyka się jednak postępowania, w których zamawiający wybierają połączenie ceny z np. terminem wykonania przedsięwzięcia, długością gwarancji, warunkami płatności, a nawet funkcjonalnością, jakością, parametrami technicznymi czy kosztami eksploatacji w przypadku zamówienia na zaprojektowanie inwestycji lub na zaprojektowanie i wybudowanie. 

Świadomość przyjętych przez zamawiającego rozwiązań jest dla wykonawcy istotna, ponieważ mają one bezpośredni wpływ na politykę przy formułowaniu oferty. W konkretnych warunkach na przykład może być korzystniejsze dla oferenta przyjęcie dłuższego okresu gwarancji niż minimalizacja kosztów oferty.

Koszty w przedsiębiorstwie

Kosztorysant, sporządzając ofertę, musi być uzbrojony przez służby finansowe  przedsiębiorstwa w informacje o cenach czynników produkcji skalkulowanych na bazie ponoszonych przez firmę wykonawczą kosztów w minionym okresie. Chodzi tu przede wszystkim o stawkę robocizny w produkcji bezpośredniej, koszty pośrednie przedsiębiorstwa, a nawet koszty nabycia materiałów budowlanych. Są to informacje indywidualne, uzależnione od specyfiki przedsiębiorstwa. Porównanie tych informacji z danymi publikowanymi przez firmy monitorujące rynek pod kątem cen i kosztów w budownictwie, ustalenie zakresu rozbieżności w poziomach cen i rozeznanie ewentualnych rezerw cenowych pozwalają wykonawcy określić politykę, którą będzie się kierował przy sporządzaniu oferty.

Źle jest, jeżeli ewidencja kosztów w przedsiębiorstwie prowadzona jest w sposób uniemożliwiający otrzymanie niezbędnych informacji dla kalkulacji robót budowlanych. Wykonawca pozbawiony jest wówczas podstawowego instrumentu cenowego i może jedynie skorzystać z ogólnodostępnych publikowanych informacji, np. informacji Orgbud-Serwisu, Promocji, Bistypu, Athenasoftu i modyfikować je na potrzeby oferty, ale w oderwaniu od realiów panujących w przedsiębiorstwie. Takie działanie może prowadzić do przegrania w postępowaniu albo, co gorsza, pozyskaniu zamówienia i niewywiązania się z podjętego zadania.

Bieżące realia rynku budowlanego

Równie ważne jak znajomość występujących w firmie uwarunkowań jest znajomość otoczenia, w którym się działa, tj. rynku zamówień i prowadzonych inwestycji w danym rejonie, znajomość firm konkurencyjnych, możliwość oszacowania zakresu ich działania i mocy przerobowych, znajomość tendencji w budownictwie.

Narzędziowy  warsztat  pracy

Mówiąc o podstawach prawidłowego ofertowania, nie można pominąć narzędziowego warsztatu pracy kosztorysanta, jakim jest informatyczny system kalkulacji. Powinien być sprawny, szybki, umożliwiający błyskawiczne przeliczenia sporządzonego kosztorysu, opierając się na różnych poziomach cen czynników produkcji czy cen robót, pozwalający na wariantowanie i porównywanie tworzonych wycen.  

Wymienione przymiotniki i możliwości, jakimi powinien dysponować, to jeszcze za mało dla pracy kosztorysanta. System musi być poprawny merytorycznie, tj. musi funkcjonować zgodnie z przyjętymi w rozporządzeniach do ustawy – Prawo zamówień publicznych standardami kalkulacji i musi być wyposażony w prawidłowo zedytowaną, o szerokim zakresie, zrozumiałą dla odbiorcy bazę normatywną.

Renata Niemczyk

ORGBUD-SERWIS Sp. z o.o.

¹Ustawa – Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego.